ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О РЕФЕРЕНДУМЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Климова Марина Игоревна

соискатель кафедры «Теория права и прав человека» Волгоградской академии МВД России, г. Волгоград

E-mail: 

Исторически сложилось, что в России референдум никогда не был по-настоящему востребованным институтом. Может быть, поэтому в литературе к нему относят и вечевые голосования, и всенародные опросы, и всенародные обсуждения и т. д. [2, с. 103-111].

Определенным исключением в этом смысле стал период становления нового общественного строя в Российской Федерации, который отличается достаточно активным использованием референдума в политических целях. Однако, после принятия Конституции РФ 1993 г., федеральные референдумы не проводились, хотя инициативы по их проведению выдвигались много раз. С предложениями о проведении референдума Российской Федерации или с вопросом о возможности его проведения по тому или иному вопросу граждане обращались в Центральную избирательную комиссию РФ в 1997 г. дважды, в 1998 г. — четырежды, в 1999 г. — девять раз, в 2000 г. — один раз [13].

Аналогичные попытки предпринимались и в последующие годы. В октябре 2002 г. в Оренбурге было вручено Свидетельство о регистрации инициативной группы ЛДПР, предлагавшей для вынесения на референдум следующий вопрос: «Считаете ли Вы, что Федеральный закон «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнять свои полномочия, и чле­нам его семьи» необходимо признать утратившим силу или нет?» Однако дальнейшего развития эта инициатива не получила [13]. В мае 2004 г. в избирательную комиссию г. Москвы обрати­лась инициативная группа, образованная в поддержку проведения референдума Российской Федерации, которая для вынесения на референдум предложила 12 вопросов. Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации в 2005 г. было предложено 17 вопросов для всероссийского референдума, но только два из этих вопросов, были признаны соответствующими требованиям ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» [13].

Использовав в первые постсоветские годы в своих политических целях референдумы, руководящие круги страны, отдавая себе отчет в том, что их политика, особенно в социальной сфере, не пользуется поддержкой населения, решили отказаться от всероссийского референдума как высшего непосредственного выражения власти народа. Они делают все возможное, чтобы проведение референдумов в общероссийском масштабе стало невозможным. Об этом свидетельствует, в частности, законодательство Российской Федерации о референдумах. Например, согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» [12] существенно ограничены возможности граждан по проведению референдума, путем расширения перечня обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума.

Федеральный конституционный закон устанавливает, что референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

В период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальном опубликовании (обнародовании) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума. Проведение повторного референдума, т. е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или со­держанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

В законе содержится положение о том, что вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ (п. 6 ст. 6) [1], позволяющее отклонять подавляющее большинство инициатив о проведении референдума. Действующий Закон содержит и ряд других положений, ограничивающих возможности граждан по проведению референдума [12].

Следует отметить, что референдум как институт народовластия является достаточно противоречивым инструментом выражения на­родной воли и имеет известные недостатки: ограниченность проявления воли народа; отсутствие возможности корректировки выносимых на голосование вопросов; возможность манипуляции народным мнением; трудность достижения согласия между различными политическими силами и социальными группами и др. [4, с. 102; 5, с. 10; 7, с. 112]. Этими факторами и обусловлена необходимость установления правовых ограничений, не допускающих применение референдума для решения некоторых важнейших вопросов общегосударственного или регионального значения. Без закрепления ряда правовых механизмов, «сдерживающих произвольное применение института референдума, стирается грань между прямой демократией и популизмом, что грозит дезорганизацией общества» [10, с. 5]. Поэтому, закрепляемые конституционным законодательством ограничения инициирования, назначения и проведения всенародных голосований являются одним из необходимых содержательных элементов института референдума.

Однако в связи с этим, перед законодателем возникает задача решения сложной юридической проблемы: с одной стороны следует установить правовые рамки организации и проведения всенародного голосования, с другой — обеспечить, что бы эти правовые ограничения не повлекли за собой ликвидацию самого правового поля для реализации конституционного права граждан на участие в референдуме, которая может породить в обществе всевозможные юридические и социально-политические конфликты. Что бы этого не произошло, законодатель при установлении правовых рамок, ограничивающих организацию и проведение всенародного голосования должен особенно тщательно подходить к выбору юридических и организационных приемов, в связи с чем, любое такое ограничение должно отвечать принципам обоснованности, необходимости и соразмерности [7, с. 115]. На это обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 июня 2003 г., указав, что федеральный законодатель, определяя условия и порядок проведения референдума, не может отменять или умолять принадлежащее гражданам России право на участие в референдуме, вводить несоразмерные этому праву ограничения [8].

Однако, федеральный конституционный закон о референдуме 2004 г. явно не соответствует вышеуказанным требованиям [12].

Во-первых, в нем содержатся нормы, совершенно не обоснованно ограничивающие временные рамки проведения референдумов. Например, запрещается проводить референдумы и даже инициировать их проведение не только во время действия военного и чрезвычайного положений, что вполне обоснованно, но также почему-то в течение трех месяцев после их отмены, то есть тогда, когда общественная жизнь уже нормализовалась (п. 1. ст. 13, ст. 7. Закона о референдуме [12]). Нельзя так же выступать с инициативой проведения всенародного голосования, а само его проведение не допускается в период избирательной компании, проводимой одновременно на всей территории страны на основании решения уполномоченного федерального органа, а так же в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы (ч. 2. ст. 14. Закона о референдуме [12]). Следует помнить, что данное положение появилось в Законе о референдуме в сентябре 2002 г., когда оппозиция в Государственной Думе пыталась инициировать проведение всенародного голосования на осень 2003 г., то есть перед скорым окончанием полномочий нижней палаты Федерального Собрания (декабрь 2003 г.) и Президента (март 2004 г.), предлагаемые ею вопросы содержали негативную оценку положения в стране и деятельности партии власти. Именно в связи с этим партийные фракции в Государственной Думе, поддерживающие Президента и обладающие численным большинством, оценили эту попытку оппозиции как рекламный ход и добились внесения соответствующих изменений в Закон о референдуме. Позднее это положение было перенесено в новый Закон 2004 г [12]. Все это свидетельствует о сугубо коньюктурном характере данного ограничения, отсутствии взаимного доверия правящих кругов и большинства населения России, тогда как опыт совместного проведения выборов Парламента и референдума по Конституции 1993 г. в нашей стране уже имеется и этот опыт оказался положительным.

Во-вторых, это ограничения предмета референдума или вопросов, по которым он может быть проведен. Однако далеко не все из тех запретов по предмету их проведения, что закреплены в Законе о референдуме выглядят вполне обоснованными с точки зрения конституционного принципа народного суверенитета и демократического конституционализма. В соответствии п. 2. ч. 5 ст. 6. Закона о референдуме на него не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы РФ, а так же проведении досрочных выборов этих органов либо о перенесении сроков таких выборов [12]. Необходимость такого ограничения была обоснована Конституционным Судом РФ, который в своем постановлении от 10 июня 1998 г., применительно к досрочному прекращению полномочий органов местного самоуправления и их досрочным выборам признал что «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещая их» [9]. Однако, на взгляд автора, распространять эту точку зрения на федеральные органы не вполне уместно. Федеральное законодательство предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального представительного органа, отзыв его депутатов, досрочное отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации, четко закрепляет их основания, механизм и процедуры [11]. Это нельзя рассматривать в отношении Высших федеральных органах. Несмотря на то, что Конституция РФ определила основания досрочного прекращения полномочий Президента РФ и процедуру его импичмента, правовые механизмы применения этих оснований до сих пор не разработаны. Действующее законодательство не предусматривает отзыв депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, для формирования нижней палаты российского Парламента введена пропорциональная система, исключающая такую возможность. Поэтому представляется вполне допустимой практика использования всероссийского референдума как способа оценки доверия граждан высшим выборным органам государственной власти. Тем более, что такие возможности предусматриваются Конституциями ряда зарубежных стран (Ст. 11. Конституции Исландии, ст. 64. Конституции Туркменистана, ст. 89. Конституции Молдовы [4]).

В п. 5 ч. 5 ст. 6. Закона о референдуме запрещается проводить референдумы об избрании, досрочном прекращении, приостановлении, продлении сроков полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации. Целесообразность такого запрета вызывает сомнение, исключительно исходя из политико-правового содержания конституционного принципа народовластия и народного суверенитета, поскольку не ясно «на каком основании международные договоры, подписанные двумя лицами, «сильнее» воли народа, выраженной на референдуме?» [3, с. 6]. Совершенно ясно, что данное положение конституционного закона противоречит ст. 3. Конституции России [1].

Пункт 10 ч. 5 ст. 6. Закона о референдуме устанавливает ограничение на проведение референдума по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Такая формулировка, во-первых, безгранично расширяет перечень ограничений для вопросов референдума, фактически превращая его в открытый. Во-вторых, оно явно противоречит конституционной теории и законодательству о референдумах зарубежных стран, в соответствии с которыми предмет всенародного голосования составляют главным образом вопросы регулирования, относящиеся к компетенции высшего представительного органа.

Таким образом, анализ законоположений, запрещающих внесение на референдум Российской Федерации весьма значительного и не всегда определенного круга вопросов неоправданно и несоразмерно ограничивает право граждан на участие в референдуме, что, на взгляд автора, противоречит ст. 3, ч. 2 и 3 ст.55 Конституции РФ [1].

В значительной степени это относится и к порядку инициирования проведения референдума, который оказался значительно усложненным в Законе 2004 г. [12] по сравнению с Законом 1995 г. Увеличено в десять (!) раз количество участников инициативной региональной группы по проведению референдума, в которую теперь должно входить не менее 100 граждан, место жительства которых должно находится на территории соответствующего субъекта Федерации. Установление такой численности труднодостижимо без поддержки той или иной партии в принципе, а для малонаселенных субъектов РФ с некомпактным проживанием населения практически невыполнимо. «Беспрецедентным в истории регламентации институтов непосредственной демократии в России стало требование п. 5 cт. 15 Федерального конституционного закона о референдуме о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы» [6, с. 178]. Кроме того, право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит теперь исключительно членам инициативной группы, входящим в региональную подгруппу, что исключает возможность привлечения к этому мероприятию иных лиц и резко ограничивает возможность сбора необходимого количества подписей в поддержку проведения референдума. В результате на этой важной стадии не только отсекаются граждане, не входящие в состав инициативной группы и поддерживающие идею проведения референдума. В данном случае существенно ограничивается целый ряд их конституционных прав.

Федеральный конституционный закон от 24 июня 2004 г. впервые предусмотрел необходимость (!) создания агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 (!?) участников. При этом, участник референдума, входящий в инициативную группу, не имеет права входить в агитационную группу, что явно алогично и юридически не корректно, так как нарушается ст. 30 Конституции РФ, где закрепляется право граждан на объединение [12].

Перечисленные положения Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» фактически приводят к невозможности инициирования и проведения общероссийских референдумов. Они не только не оправданно сужают правовые рамки реализации конституционного права граждан России на участие во всенародном голосовании, но фактически ликвидируют институт референдума в нашей стране, нарушая конституционные принципы народовластии народного суверенитета.

Список литературы:

1. Конституция РФ, 1993 г. / Правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 17.01.2012)
2. Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (Система и процедуры). М., 2006. С. 103-111.
3. Лучин В. О., Мазуров А. В. Новый закон о референдуме // Право и политика. 2004. № 8. С. 6.
4. Маклаков В. В. Референдум в буржуазном государстве // Правоведение. 1975. № 3. С. 102.
5. Марченко М. Н. Референдум как форма непосредственной демократии // Вестник МГУ. Сер.11 «Право». 1991. № 6. С. 10.
6. Нудненко Л. А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование // Российский юридический журнал. 2009. № 1. С. 178.
7. Пастухова Н. В. Правовые ограничения инициирования, назначения и проведения референдума в Российской Федерации: понятие и система // Государство и право. 2010. № 10. С. 112, 115.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, п.п. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58. Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»//СЗ РФ 1998. № 25. Ст. 3002.
10. Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе. Автореферат диссертации доктора юридических наук. Екатеринбург. 2003. С. 5.
11. Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.
13. Центральная избирательная комиссия — [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.cikrf.ru/