ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Андреева Любовь Александровна

к. ю. н., доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

Адвокат коллегии адвокатов «Защитник»

г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

Регулирование административных правоотношений сопровож­дается процессами, которые во многом могут быть урегулированы посредством систематизации административного законодательства, как федерального уровня, так и субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуаль­ное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. [8] Статьей 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции» [18] определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) право­вого регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Ранее, до принятия КоАП РФ законодательство об административной ответственности не являлось упорядоченной системой и представляло собой, как отмечает О.В. Панкова, «объемный, разноотраслевой массив нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, регулирующих материальные и процессуальные отношения. Наряду с КоАП РСФСР, нормы об административной ответственности содержались во многих отраслевых законах, а также в подзаконных нормативных правовых актах» [14, с. 19—20]. Причиной образования столь многих нормативно-правовых актов, регулирующих административно-деликтные право­отношения, было отсутствие «жесткой законодательной регламентации их правовых форм, развитием института административной ответствен­ности юридических лиц, формировавшимся вне рамок КоАП РСФСР, а также высокой активностью правотворческой деятельности субъектов РФ в этой области» [14, с. 20]. Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со статьей 76 Консти­туции РФ [8] осуществляют собственное правовое регулирование. Применение административной ответственности устанавливается КоАП РФ и законодательными актами субъектов РФ об административных правонарушениях. Ряд субъектов РФ приняли кодексы субъекта РФ об административных правонарушениях, однако большинством были приняты законы субъектов РФ об административных правонарушениях. В Кодексах субъектов РФ устанавливалось собственное внутреннее деление административных правонарушений, определялись субъекты и объекты административных правонарушений. В связи с чем, многими учеными-юристами и законодателями поддерживалось мнение об излишнем кодифицировании нормативных актов, принимаемых субъектами РФ об административной ответственности. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации зачастую содержат нормы, которые не содержатся в федеральном законодательстве.

Практически во всех субъектах РФ были приняты нормативно-правовые акты комплексного характера, которые содержат как мате­риально-правовые нормы, определяющие сущность общих положений, особенные части с установлением оснований и мер административной ответственности, так и комплексные процессуальные нормы [14, с. 58]. В определенных нормативно-правовых актах субъектов конкретизи­рованы, установленные КоАП РФ, положения, например, положения о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнения вступившего в законную силу постановления о примене­нии административного штрафа.

По мнению М. Я. Масленникова, структурно почти каждый закон субъекта РФ состоит из: общих положений; особенно части; перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об адми­нистративных правонарушениях; перечня органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонару­шениях. В некоторые региональные нормативно-правовые акты включены основные или перечислены практически все правовые нормы, регламентирующие правовой статус, порядок создания, функциониро­вания и реорганизации административных комиссий [13, с. 80—82].

Вместе с тем, на современном этапе сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в достаточной мере не опреде­лена, что вызывает серьезные споры в научной среде. Некоторые авторы считают, что пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ, указывающий на то, что административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов, на область ее правового регулирования не распространяется и на практике должна применятся статьи 55 Конституции РФ, которая указывает, что ограничение прав граждан возможно только федеральным законом [16, с. 23—24; 9, с. 43].

Представляется, подобная позиция вполне справедливой, так как принимаемые в различных субъектах РФ законы, устанавливающие административную ответственность, не могут повлиять на конститу­ционно-правовой статус гражданина, изменить объем и характер его прав в зависимости от места его территориального нахождения. Гаран­тией этого выступает тот факт, что субъекты РФ вправе принимать законы исходя из своей компетенции, они должны соответствовать фе­деральному законодательству и не вторгаться в те сферы обществен­ных отношений, которые уже урегулированы федеральным законом.

Региональный закон об административной ответственности должен соответствовать определенным требованиям юридической техники, и не находится в коллизии с федеральным законодательст­вом. Например, законами Нижегородской области и Липецкой областей приняты кодексы субъектов об административных правонарушениях [10, 11]. Характерным примером законов субъектов РФ может выступать закон Челябинской области «Об администра­тивных правонарушениях в Челябинской области» [4], закон Новгородской области от 01.07.2010 № 791-ОЗ «Об административных правонарушениях» [6].

Например, Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях является комплексным законом, содержащим материально-правовые нормы, определяющие сущность общих положений, особенную часть с установлением оснований и мер административной ответственности, и комплексные нормы (о полномочиях должностных лиц на составление протоколов об опреде­ленных видах административных правонарушений и полномочиях мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рас­смотрению дел об административных правонарушениях). Особенностью Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях является его мобильность, что позволяет использовать оперативное и адекватное реагирование на происходящие социальные процессы и принудительными административно-правовыми средствами ограничи­вать негативные проявления. В связи с принятием Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях были приняты Закон Липецкой области от 31 августа 2004 года № 120-ОЗ «Об админист­ративных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях» [5], Закон Липецкой области от 30 декабря 2004 года № 167-ОЗ «О комиссиях по делам несовершен­нолетних и защите их прав в Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образо­ванию и организации деятельности комиссий по делам несовершен­нолетних и защите их прав». [6]

Рассмотрев структуру норм Кодекса Липецкой области об административной ответственности можно подразделить статьи Особен­ной части на две категории: статьи, диспозиции которых предусматри­вают противоправное действие или бездействие, за которое установлена административная ответственность КоАП Липецкой области [11] и статьи, диспозиции которых содержат отсылочные нормы, в связи с чем их применение возможно лишь в случае принятия соответствующего нормативного правового акта.

Применение ответственности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1—5.6, частями 3 и 4 статьи 6.2, 8.5—8.8 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях [11], возможно только при наличии соответствующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем, в ряде муниципальных образований необходимое правовое регулирование отсутствует. Если на уровне муниципальных районов и городских округов нормативные правовые акты, за нарушение которых КоАП Липецкой области предусмотрена ответственность, частично приняты, то городские и сельские поселения не отличаются активной нормотворческой деятельностью. Таким образом, правовая основа применения административной ответственности по региональному законодательству оказывается связанной с нормативными актами местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об адми­нистративных правонарушениях, предусмотренных законами субъек­тов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий: мировыми судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; админист­ративными комиссиями, иными коллегиальными органами, создавае­мыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В отличие от государственных контрольно-надзорных органов, сочетаю­щих в себе надзорные и юрисдикционные полномочия, администра­тивные комиссии являются органами, специально созданными для рас­смотрения дел об административных правонарушениях. В настоящее время административные комиссии не уполномочены рассматривать дела, относящиеся к федеральной компетенции. Однако, по количеству составов рассматриваемых правонарушений они являются лидерами субъектов административной юрисдикции: в их компетенцию входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, например, предусмотренных 18 статьями КоАП Липецкой области [11].

В Липецкой области деятельность административных комиссий регулируется Законом Липецкой области от 31 августа 2004 года № 120-ОЗ «Об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комис­сий, составлению протоколов об административных правонаруше­ниях» [5]. При этом, правовым актом органа местного самоуправления утверждаются: персональный состав административной комиссии (часть 3 статьи 8 Закона № 20-ОЗ[5]); решение о создании админист­ративной комиссии и регламент ее работы (часть 1 статьи 10 Закона № 120-ОЗ [5]); сроки приема и рассмотрения предложений по персональному составу административной комиссии, порядок их рассмотрения (часть 5 статьи 10 Закона № 120-ОЗ[5]).

В настоящее время во всех субъектах РФ существует практика, когда правовой статус административных комиссий наряду с законода­тельными актами регулируется актами представительных и исполни­тельных органов местного самоуправления, глав муниципальных обра­зований. Часто региональный законодатель сам наделяет органы местно­го самоуправления полномочиями по изданию актов, регулирующих статус административных комиссий. Согласно Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательст­во находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, следовательно, органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие соответствующие отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав и компетенцию.

Изменение подведомственности рассмотрения дела об админист­ративном правонарушении также приводит к нарушениям администра­тивного процесса. Например, закон Новгородской области № 930-ОЗ «Об административной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномо­чиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии», который определяет правовые основы создания и деятель­ности административной комиссии городского округа Новгородской области, а также наделяет органы местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномо­чиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии [1]. Тем самым законом Новгородской области регулируются отношения о единственном субъекте — административной комиссии городского округа Великого Новгорода, а не категории субъектов административных правоотношений. В соответствии с ч. 1 ст. 3 закона Новгородской области № 930-ОЗ под административной комиссией понимается коллегиальный орган, создаваемый органами местного самоуправления для рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к ее компетенции областным законом «Об административных правонарушениях» [3]. Согласно ст. 2 закона Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» [2] областной закон № 930-ОЗ административная комиссия должна быть создана на территории городского округа Новгородской области и приступить к реализации своих полномочий не позднее 31 декабря 2011 года. В силу п. 1—1 ст. 29 закона Новгородской области «Об административных правонарушениях» рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных на территории городского округа Новгородской области, отнесено к подведомствен­ности административной комиссии городского округа Новгородской области. [3] Ранее дела указанной категории рассматривались мировыми судьями. Вместе с тем, исходя из положений ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [17] под городским округом понимается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными закона­ми и законами субъектов Российской Федерации. Таким городским округом на территории Новгородской области, в котором создана административная комиссия, является Великий Новгород, в связи, с чем рассмотрение дел об административных правонарушения, при учёте положений ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ о рассмотрении дела об админист­ративном правонарушении по месту его совершения на территории только Великого Новгорода отнесено к подведомственности указанной административной комиссии. Если административное правонарушение, предусмотренное ст. 6 областного закона «Об административных правонарушениях» [3], было совершено на территории какого-либо из муниципальных районов, в том числе и на территории Новгородского района, то дела о таких правонарушениях продолжают оставаться под­ведомственны мировым судьям. [12] Такое решение субъекта федерации в значительной степени затрудняет производство по делам об адми­нистративных правонарушениях, а также способствует избирательному регулированию административных правонарушений, нарушению про­цессуального порядка рассмотрения дел об административных право­нарушениях, способствует участию членов административных комиссий как в качестве участников коллегиального органа, так и как отдельных субъектов правоприменения (контрольного органа либо должностного лица, применяющего меры административной ответственности в соответствии с КоАП РФ).

В настоящий момент ставится под сомнение сама возможность передачи органам местного самоуправления государственных полномочий по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании норматив­ных правовых актов полностью или в части» предусматривается следующее: «Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее: субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»[15]

В Воронежской и Челябинской областях отреагировали на Постановление Верховного Суда Российской Федерации и были отменены Закон Воронежской области от 7 июля 2006 года N 71-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий», Закон Челябинской области от 27 сентября 2007 года N 199-ЗО «Об административных комиссиях и о наделении органов местного самоуправления государст­венными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий», а полномочия административных комиссий переданы мировым судьям. В большинстве регионов РФ за­коны, регулирующие наделение органов местного самоуправления полномочиями по созданию, организации деятельности и функциони­рованию административных комиссий, продолжают действовать.

Широта и емкость административно-процессуальных отношений создают предпосылки для выделения неограниченного перечня раз­личных видов административных производств, особенно если учесть, что при желании каждое из выделяемых производств может быть рассмотрено как ряд самостоятельных составляющих. В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и лиц, выполняющих различные процессуальные функции. Они объединяются общим термином «субъекты производства». [7]. Одни из указанных субъектов участвуют в производстве в связи с тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях затрагиваются их интересы, поэтому государство предоставило им права, обеспечивающие возможность активного участия в рассмот­рении дел. Другие же своих личных интересов в производстве по делу не имеют, но независимо от этого привлекаются к участию в нем в связи с тем, что это необходимо для выяснения истины, наиболее полного и всестороннего установления всех обстоятельств по делу.. Таким образом, по своему правовому статусу, месту в структуре адми­нистративно-процессуальной деятельности, выполняемым функциям, заинтересованности в деле и иным параметрам понятия «участник производства» и «субъект производства» далеко не однозначны, и пер­вое понятие следует признать более узким, чем второе. Процессуаль­ная форма выступает важнейшим условием признания лица виновным и применения к нему мер административного наказания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того,какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Поскольку указанные деяния являются административными правона­рушениями, по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ [8] в данном случае должно применяться федеральное процессуальное законода­тельство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из адми­нистративных отношений.

В отношении правовых оснований привлечения лица к адми­нистративной ответственности, необходимо обратить внимание не только на законность самого нормативного правового акта, устанавли­вающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение, но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, а также должностного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к администра­тивной ответственности. Нередки случаи, когда протоколы об админист­ративном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции.

Необходимо отметить, что административный процесс отличается большим массивом нормативных актов, к ним относятся Конституция РФ, конституции, уставы субъектов РФ, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций, федеральные законы, КоАП РФ. Вместе с тем, основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах, нормативный материал разрознен, единые правила административного процесса отсутствуют. Основы административно-процессуального законодательства должны содержать нормы: направ­ленные на согласование административно-процессуального законода­тельства и не подменяющие собой уже существующие правила, регламентирующие административно-процессуальные отношения федерального уровня; имеющие прямое действие, способные непосредственно влиять на те сферы общественных отношений, которые имеют соответствующее нормативное обеспечение.

Особого внимания заслуживает вопрос о взаимозависимости различных видов административных производств. Считаем, что такой подход позволит достаточно быстро получить научно обоснованный и приносящий реальную практическую пользу Административно-процес­суальный Кодекс РФ. В настоящий момент ставится под сомнение воз­можность передачи органам местного самоуправления государственных полномочий по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, а также широкое регулирование административных отношений субъектами РФ.

Законы, устанавливающие административную ответственность, действуют во всех субъектах Российской Федерации. В связи с этим, Верховный Суд Российской Федерации периодически рассматривает дела об оспаривании судебных актов нижестоящих судов по вопросам соответствия федеральному законодательству соответствующих статей законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность.

Рассмотрев проблемы систематизации и кодификации админист­ративного законодательства следует отметить, что реформирование административной правовой системы неизбежно потребует создания Административно-процессуального кодекса РФ, ограничение субъектов РФ в области регулирования административных правоотношений, регулирования административного процесса исключительно нормами федерального законодательства.

Список литературы:

1. Закон Новгородской области № 930-ОЗ от 23.03.2011 «Об административной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/
2. Закон Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/
3. Закон Новгородской области от 01.07.2010 № 791-ОЗ «Об административ­ных правонарушениях»// Новгородские ведомости, 2010, № 2, 6 июля.
4. Закон Челябинской области «Об административных правонарушениях в Челябинской области» от 23.08.2007 г.// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
5. Закон Липецкой области от 31 августа 2004 года № 120-ОЗ «Об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях»// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
6. Закон Липецкой области от 30 декабря 2004 года № 167-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
8. Конституция Российской Федерации // — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
9. Карасев Н.М. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения// Журнал российского права. 2001. № 9. С. 43.
10. Кодекс Нижегородской области от 20 мая 2003 г. № 34-З «Об административных правонарушениях»// [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
11. Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях от 31.08.2004 г. № 119-ОЗ// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
12. Масленников М. Я. Региональное законодательство об административной ответственности. — М., 2006. С. 80—82.
13. Новгородский областной суд. Офиц.сайт. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://oblsud.nvg..sudrf.ru/
14. Панкова О. В. Практика применения КоАП РФ в судах общей юрисдикции: Научно-практическое пособие — М.: Российская академия правосудия, 2007. С. 19—20.
15. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
16. Россинский Б. В. О некоторых вопросах разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности// Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практической конференции. — М.: ВНИИ МВД России. 2005. С. 23—24;
17. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
18. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (с изм.от 20.05.2002 г.)// — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/