ОБ  ЭКСПЕРТИЗЕ  НА  КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ  НОРМАТИВНЫХ  И  ИНЫХ  ПРАВОВЫХ  АКТОВ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  зав.  кафедрой  частного  права  Филиала  РГГУ,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

EXAMINATION  OF  LEGISLATIVE  FOR  CORRUPTION  AND  OTHER  LEGAL  ACTS

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor,  head  of  the  Department  of  private  law  Branch  of  Russian  state  humanitarian  University,  Russia,  Velikiy  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  вопросам  проведения  экспертизы  на  коррупциогенность  нормативных  и  иных  правовых  актов,  последствий  выявления  коррупционных  факторов,  а  также  условиям  их  устранения. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  examination  for  corruption  regulations  and  other  legal  acts,  the  consequences  of  revealing  corruption  factors,  as  well  as  the  conditions  of  their  elimination. 

Ключевые  слова:  коррупциогенный  фактор;  нормативно-правовой  акт;  порядок;  методика;  ненормативный  правовой  акт.

Keywords:  corruption-factors;  legal  act;  order;  method;  non-normative  legal  act. 

Проблема  разграничения  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов  представляет  собой  не  только  научное,  но  и  прикладное  значение.  Практическая  сторона  вопроса  связана  с  проведением  экспертизы  на  коррупциогенность,  и  хотя  из  формулировки  постановлений  Правительства  РФ  2009  года,  в  которых  наряду  с  указанием  на  нормативные  акты  и  проекты  нормативных  актов  упоминаются  «и  иные  документы»,  не  следует,  что  экспертиза  документов  и  обнаружение  коррупционных  факторов,  будут  способствовать  противодействию  коррупции. 

Трудности  с  определением  нормативного  характера  того  или  иного  официального  документа  встречаются  достаточно  часто.  Например,  подвергнут  исследованию  правовой  акт  поименованный  «регламент»,  в  части  наличия  в  нем  признаков  нормативного  акта,  либо  письмо  любого  министерства,  на  котором  в  большинстве  случаев  строится  практика  применения  той  или  иной  системы  федеральных  органов.

Обратимся  к  судебной  практике,  однако  последняя,  по  разному  подходит  к  решению  проблемы.  Например,  Верховный  Суд  РФ  ориентируется  прежде  всего  на  формальные  признаки  нормативного  правового  акта,  в  частности,  издание  его  в  установленном  порядке  управомоченным  органом  государственной  власти,  органом  или  должностным  лицом  (п.  9  Постановления  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  29.11.2007  №  48  «О  практике  рассмотрения  судами  дел  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов  полностью  или  в  части»  [12]).  Акт,  принятый  с  нарушением  указанных  требований,  не  будет  признан  нормативным,  даже  если  содержит  правила  поведения,  обязательные  для  неопределенного  круга  лиц  [12].  Наоборот,  для  арбитражных  судов  содержание  акта  является  приоритетным  по  отношению  к  признакам,  определяющим  его  форму.  Вопрос  о  том,  носит  ли  тот  или  иной  акт  нормативный  характер,  надлежит  разрешать  независимо  от  его  формы,  иных  условий,  например,  государственной  регистрации,  опубликования  в  официальном  издании.  Похожей  позиции  придерживается  и  Конституционный  Суд.

  При  оспаривании  нормативных  правовых  актов  и  проведении  экспертизы  на  коррупциогенность  могут  возникнуть  и  другие  препятствия.  Например,  проверка  правового  акта  проводится  только  на  предмет  его  соответствия  иному  нормативному  правовому  акту,  обладающему  большей  юридической  силой.  Сходными  особенностями  обладают  и  другие  официальные  документы,  в  том  числе  акты,  устанавливающие  регулируемые  цены  (тарифы);  акты  об  утверждении  результатов  государственной  кадастровой  оценки  недвижимости;  акты  об  утверждении  ставок  и  порядка  расчета  арендной  платы  за  земельные  участки,  находящиеся  в  государственной  и  муниципальной  собственности;  акты  о  резервировании  земельных  участков  для  государственных,  муниципальных  нужд;  акты  об  утверждении  проектов  планировки  и  проектов  межевания  территории,  зон  с  особыми  условиями  использования  территории;  генеральные  планы  поселений,  городских  округов;  схемы  территориального  планирования.  Все  эти  направления  правового  регулирования  имеют  наивысшие  коррупционные  риски,  но  не  могут  быть  подвергнуты  экспертизе  на  коррупциогенность  в  связи  с  отсутствием  признака  нормативности.  В  связи  с  этим  ряд  вопросов,  связанных  с  разграничением  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов,  а  также  порядком  применения  главы  23  АПК  РФ  «Рассмотрение  дел  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов»,  непосредственно  влияет  на  результаты  противодействия  коррупции.  Вместе  с  тем,  суд  общей  юрисдикции,  может  установить  могут  ли  носить  правовые  акты  как  нормативный,  так  и  ненормативный  характер.  ГПК  РФ  содержит  специальную  главу  24  «Производство  по  делам  о  признании  недействующими  нормативных  правовых  актов  полностью  или  в  части».  Порядок  оспаривания  ненормативных  правовых  актов,  за  исключением  подведомственных  арбитражному  суду,  определяется  главой  25  ГПК  РФ  «Производство  по  делам  об  оспаривании  решений,  действий  (бездействия)  органов  государственной  власти,  органов  местного  самоуправления,  должностных  лиц,  государственных  и  муниципальных  служащих».  Правильное  определение  нормативных  и  ненормативных  актов  как  предметов  судебного  оспаривания  имеет  важное  значение,  поскольку  порядок  их  судебной  проверки  (контроля)  имеет  свои  особенности.  От  этого,  зависит  не  только  разная  подсудность,  но  в  определенных  случаях  и  подведомственность  дел,  возникающих  из  публичных  правоотношений.  К  подведомственности  судов  общей  юрисдикции  отнесены  только  те  дела  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов,  проверка  которых  не  относится  к  исключительной  компетенции  Конституционного  Суда  РФ  (ч.  2  ст.  125  Конституции  РФ  [4]),  и  дела,  не  относящиеся  к  компетенции  арбитражного  суда  (ст.  29  АПК  РФ)  [5].

Как  известно  из  общей  теории  права,  правовой  акт  —  родовое  понятие,  включающее  как  правотворческие  (нормативные),  так  и  правоприменительные  (ненормативные,  индивидуальные)  акты.  Рассматривая  в  течение  нескольких  лет  до  принятия  нового  ГПК  РФ  дела  о  нормоконтроле,  суды  сталкивались  с  проблемой  разграничения  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов.  Важным  ориентиром  для  судов  в  разрешении  этого  вопроса  служило  определение  нормативного  правового  акта,  данное  в  п.  2  Постановления  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  27  апреля  1993  г.  №  5  (в  ред.  от  21  декабря  1993  г.,  от  25  октября  1996  г.,  от  25  мая  2000  г.  и  от  24  апреля  2002  г.)  «О  некоторых  вопросах,  возникающих  при  рассмотрении  дел  по  заявлениям  прокуроров  о  признании  правовых  актов  противоречащими  закону»  [11].  Под  нормативным  правовым  актом  указывался  изданный  в  установленном  порядке  акт  управомоченного  на  то  органа  государственной  власти,  органа  местного  самоуправления  или  должностного  лица,  устанавливающий  правовые  нормы  (правила  поведения),  обязательные  для  неопределенного  круга  лиц,  рассчитанные  на  неоднократное  применение,  действующие  независимо  от  того,  возникли  или  прекратились  конкретные  правоотношения,  предусмотренные  актом.  Под  правовым  актом  индивидуального  характера  указывался  акт,  устанавливающий,  изменяющий  или  отменяющий  права  и  обязанности  конкретных  лиц.  Несмотря  на  то  что  п.  2  Постановления  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  20  января  2003  г.  №  2  «О  некоторых  вопросах,  возникших  в  связи  с  принятием  и  введением  в  действие  Гражданского  процессуального  кодекса  Российской  Федерации»  [11]  Постановление  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  27  апреля  1993  г.  №  5  (с  последующими  изменениями  и  дополнениями)  признано  утратившим  силу,  в  п.  12  этого  же  Постановления  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  20  января  2003  г.  №  2  [11]  содержится  понятие  нормативного  правового  акта,  полностью  совпадающее  с  ранее  указанным.  В  целом  под  нормативным  актом  рассматривается  результат  правотворческой  деятельности  компетентных  органов  и  должностных  лиц  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  он  содержит  в  себе  общеобязательные  правила  поведения  (нормы),  которые  не  персонифицированы,  а  адресуются  неопределенному  кругу  лиц,  рассчитаны  на  постоянное  или  длительное  применение.  Соответственно,  ненормативные  (правоприменительные)  акты  носят  индивидуально-разовый,  индивидуально-определенный  характер  и  принимаются  в  основном  по  организационно-распорядительным  вопросам.  Кроме  того,  нормативные  и  ненормативные  акты  отличаются  по  возможным  последствиям  их  принятия.  Г.А.  Жилин  отмечал,  что  поскольку  нормативные  акты  устанавливают  обязательные  правила  поведения  для  неопределенного  круга  лиц,  рассчитаны  на  многократное  применение,  отрицательные  последствия  принятия  нормативного  акта,  противоречащего  требованиям  права,  неизмеримо  возрастают  по  сравнению  с  принятием  такого  же  индивидуального  акта  [3].  Однако,  при  наличии  коррупционных  факторов  в  нормативном  и  ненормативном  правовом  акте,  автор  полагает,  что  не  следует  указывать  степень  коррупционности.

  Следует  отметить,  что  нормативные  и  ненормативные  акты  различаются  не  только  по  содержанию,  но  и  по  порядку  их  принятия,  регистрации,  опубликования.  Обязательным  условием  применения  нормативных  правовых  актов  является  их  официальное  опубликование  (ч.  3  ст.  15  Конституции  РФ  [4]),  а  для  нормативных  правовых  актов  федеральных  органов  государственной  власти  —  их  государственная  регистрация  в  Министерстве  юстиции  РФ.  Однако,  факт  отсутствия  официального  опубликования  ненормативного  акта,  по  мнению  автора,  еще  больше  усугубляет  ситуацию,  способствует  непрозрачности  публичных  правоотношений.  В  Верховном  Суде  РФ  наблюдались  различные  подходы  к  неопубликованным  нормативным  правовым  актам  как  предмету  судебного  нормоконтроля.  С  одной  стороны,  в  судебной  практике  прослеживалась  позиция,  в  соответствии  с  которой  неопубликованный  нормативный  акт  мог  быть  предметом  судебного  нормоконтроля.  Вместе  с  тем,  Верховным  Судом  РФ  при  рассмотрении  дел  по  первой  инстанции  указывалось,  что  в  этих  случаях  суду  достаточно  установить  факт  нарушения  порядка  регистрации  и  опубликования  нормативного  акта  без  проверки  по  существу  доводов  о  незаконности  содержания  оспариваемого  нормативного  акта.  С  другой  стороны,  при  рассмотрении  заявлений  о  нормоконтроле  по  делам,  подсудным  Верховному  Суду  РФ  по  первой  инстанции,  заявителям  отказывали  в  принятии  заявлений  об  оспаривании  неопубликованных  и  зарегистрированных  в  установленном  порядке  нормативных  правовых  актов.  Таким  образом,  законодателем  подчеркивалось,  что  правовой  акт  можно  считать  нормативным  не  только  при  наличии  в  нем  содержательных  признаков  нормативного  акта,  а  также  при  условии  соблюдения  его  формы  опубликования.  Исходя  из  этого  нормативный  правовой  акт  в  отличие  от  ненормативного  должен  издаваться  в  установленном  законом  порядке,  что  является  одним  из  важных  формальных  признаков  нормативного  правового  акта.

В  этой  связи  автор  подчеркивает,  что  опубликование  либо  регистрация  в  установленном  порядке  не  влечет  устранения  коррупциогенных  факторов. 

Особые  отношения  возникают  в  ходе  противодействия  коррупции  в  бюджетной  сфере  и  связаны  в  особенностями  регулирования  правового  положения  как  субъектов  правоотношений,  так  и  объектов  в  области  формирования  бюджета.  В  финансовой  сфере  нормативные  акты  чередуются  с  ненормативными,  составляют  «цепочки»  движения  бюджетных  средств,  что  в  значительной  степени  затрудняет  экспертизу  на  коррупциогенность  нормативных  и  ненормативных  финансовых  документов.

Публичностью  образований,  выступающих  в  гражданском  обороте  в  бюджетной  сфере,  характеризуются  большими  коррупционными  рисками.  В  соответствии  с  законодательством  по  специальному  поручению  органов  государственной  власти  федерации  и  субъектов  федерации,  местного  самоуправления  материальные  и  финансовые  активы  закрепляются:  за  государственными  (муниципальными)  предприятиями  и  учреждениями  на  праве  хозяйственного  ведения  или  оперативного  управления;  а  средства  бюджета  и  иное  имущество,  им  передаются.  Коррупционный  ряд  представляется  во  множественности  субъектов,  в  том  числе  на  уровне  субъектов  федерации,  муниципалитетов.  Публичность  действий  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления  для  минимизации  коррупционных  рисков  в  части  контроля  бюджетных  отношений,  требует  разработки  механизма,  который  бы  установил  не  только  надлежащий  порядок  учета  средств,  но  и  персонифицировал  передачу  средств  во  исполнение  правовых  актов(нормативных  и  ненормативных),  во  избежание  превышения  должностных  полномочий  либо  установления  коррупционных  договорных  отношений.  Таким  образом,  учет  бюджетных  доходов  и  расходов  средств,  во  многом  становится  не  прозрачным,  минимизируются  публичные  отношения  по  вопросам  обсуждения  и  утверждения  бюджетов  представительными  органами  власти  и  местного  самоуправления.  Вместе  с  тем,  постоянное  изменение  параметров  бюджетов  не  способствует  обеспечению  общественного  контроля  за  расходованием  средств.  Публичность  процесса  установления  имущественных  отношений  и  бюджета  требуют  выработки  определенности  в  полномочиях  должностных  лиц  соответствующих  уровней,  выработки  дополнительных  регламентных  условий  их  работы  и  контроля  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов.

К  критериям  «высокой»  степени  участия  должностных  лиц  в  осуществлении  коррупционно-опасных  функций  следует  отнести  лиц,  в  должностные  обязанности  которых  входит:  право  решающей  подписи;  подготовка  и  визирование  проектов  решений;  участие  в  коллегиальных  органах,  принимающих  решения;  составление  акта  проверки,  выдача  предписания  об  устранении  нарушений  и  контроль  за  устранением  выявленных  нарушений;  непосредственное  ведение  реестров,  баз  данных,  содержащих  «коммерчески»  значимую  информацию.  Признавая  важность  противодействия  коррупции  в  финансовой  сфере,  законодатель  определил  полномочия  всех  органов  государственного  финансового  контроля,  выделил  три  группы  органов  государственной  власти,  осуществляющих  государственный  финансовый  контроль:  органы  государственного  финансового  контроля  законодательных  и  представительных  органов  власти,  органы  государственного  финансового  контроля  исполнительных  органов  власти  и  подразделения  внутреннего  контроля  исполнительных  органов  власти.  Вместе  с  тем,  не  многие  из  них  обладают  правом  законодательной  инициативы,  не  проводится  экспертиза  на  коррупциогенность  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов.

В  настоящее  время  требуются  новые  подходы,  позволяющие  обеспечить  надлежащее  противодействие  коррупционным  рискам,  повышение  прозрачности  нормативных  и  ненормативных  правовых  актов  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  разработке  процедур  контроля  со  стороны  общественности  и  граждан. 

Список  литературы:

1. Арбитражно-процессуальный  Кодекс  РФ/[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
2. Гражданско-процессуальный  Кодекс  РФ  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
3. Жилин  Г.А.  Судебное  признание  юридических  актов  недействительными  по  заявлениям  прокуроров.  Комментарий  судебной  практики.  Вып.  5.  М.,  1999.  —  С.  105.
4. Конституция  Российской  Федерации,  принята  1993  год  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
5. Медведев  И.Р.  Оспаривание  неопубликованных  (незарегистрированных)  нормативных  правовых  актов:  последняя  практика  Верховного  Суда  Российской  Федерации  //  Арбитражный  и  гражданский  процесс.  2008.  №  11,  12.
6. Правила  проведения  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов.  Утверждены  постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  26  февраля  2010  г.  №  96  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
7. Постановление  Правительства  РФ  от  5  марта  2009  г.  №  195  «Об  утверждении  Правил  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа:  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014). 
8. Постановление  Правительства  РФ  от  5  марта  2009  г.  №  196  «Об  утверждении  методики  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
9. Постановление  Правительства  РФ  от  20  февраля  2010  г.  №  72  «О  внесении  изменений  в  некоторые  акты  Правительства  Российской  Федерации  в  связи  с  принятием  Федерального  закона  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //  Рос.  газ.,  2010,  2  марта.
10. Постановление  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  27  апреля  1993  г.  №  5  (в  ред.  от  21  декабря  1993  г.,  от  25  октября  1996  г.,  от  25  мая  2000  г.  и  от  24  апреля  2002  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014)  утратило  силу.
11. Постановление  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  20  января  2003  г.  №  2  «О  некоторых  вопросах,  возникших  в  связи  с  принятием  и  введением  в  действие  Гражданского  процессуального  кодекса  Российской  Федерации»  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
12. Постановление  Пленума  Верховного  Суда  РФ  от  29.11.2007  №  48  «О  практике  рассмотрения  судами  дел  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов  полностью  или  в  части»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
13. Федеральный  закон  от  25  декабря  2008  г.  «О  противодействии  коррупции»//[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).
14. Федеральный  закон  от  17  июля  2009  г.  №  172-ФЗ  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.10.2014).