ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ  БЮДЖЕТНОГО  УЧЕТА:  ПРОБЛЕМЫ  ТЕОРИИ  И  ПРАКТИКИ

Алиева  Эльмира  Башировна

канд.  экон.  наук,  доцент  кафедры  административного  и  финансового  права  Дагестанского  Государственного  университета,  РФ,  г.  Махачкала

E-mail:  alievaelmira67@yandex.ru

Магомедов  Шарапутдин  Рамазанович

магистрант  кафедры  административного  и  финансового  права  Дагестанского  Государственного  университета,  РФ,  г.  Махачкала

LEGAL  REGULATION  OF  BUDGETARY  ACCOUNTING:  PROBLEMS  OF  THEORY  AND  PRACTICE

Aliyeva  Elmira

candidate  of  economic  Sciences,  associate  Professor  of  the  Department  of  administrative  and  financial  law  Dagestan  State  University,  Russia,  Makhachkala

Magomedov  Sharafuddin

graduate  student  of  the  Department  of  administrative  and  financial  law  Dagestan  State  University,  Russia,  Makhachkala

АННОТАЦИЯ

В  статье  обоснована  необходимость  поддержания  надлежащего  уровня  регулирования  системы  бюджетного  учета  и  отчетности,  связанной  с  деятельностью  по  осуществлению  государственного  (муниципального)  контроля,  которая  крайне  затруднительна  и  вызывает  огромное  количество  вопросов. 

ABSTRACT

In  the  article  the  necessity  of  maintaining  an  adequate  level  of  regulation  of  the  system  of  budgetary  accounting  and  reporting  related  to  the  activities  of  the  state  (municipal)  control,  which  is  extremely  difficult  and  causes  a  huge  number  of  questions. 

Ключевые  слова:  бюджетный  учет;  бюджетная  отчетность;  финансовый  контроль;  бюджетный  процесс.

Keywords:  budgetary  account;  budgetary  reporting;  financial  control;  budgetary  process.

Бюджетный  учет  и  бюджетная  отчетность  являются  относительно  новыми  институтами  бюджетного  права.  Данная  концепция  подтверждает  то,  что  они  выступают  в  качестве  объекта  правового  регулирования  со  стороны  бюджетного  законодательства  только  с  2000  года,  то  есть  с  момента  вступления  в  силу  Бюджетный  кодекса  РФ. 

Бюджетный  учет  и,  отчасти,  бюджетную  отчетность  формально  можно  отнести  не  столько  к  отчетной  стадии  бюджетного  процесса,  сколько  к  материальным  нормам  бюджетного  права.

Тем  не  менее,  их  присутствие  в  главе  VIII  БК  РФ,  обусловлено  неразрывной  связью  с  отчетной  стадией  бюджетного  процесса.

Только  качественные  системы  бюджетного  учета  являются  необходимым  условием  для  того,  чтобы  сформировать  полную  и  достоверную  бюджетную  отчетность,  которая  выступает  объектом  внешней  проверки  и  предоставляется  в  дальнейшем  законодательным  (представительным)  органам.

Установленные  бюджетным  законодательством  порядок  бюджетного  учета  и  ведение  бюджетной  отчетности,  это  юридический  механизм,  который  выступает  средством  реализации  таких  принципов  бюджетного  процесса,  как  принцип  полноты  доходов  и  расходов  бюджетов,  принцип  прозрачности  (открытости)  бюджетной  системы,  а  также  принцип  достоверности  бюджета.  Помимо  всего  прочего,  единый  порядок  ведения  бюджетного  учета  всех  уровней  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  реализуется  в  рамках  реализации  принципа  единства  бюджетной  системы  РФ  (ст.  29  БК  РФ)  [2].

Проблемы  системы  государственной  отчетности  всегда  интересовали  учёных.  По  мнению  З.  Евзлина:  «…в  конституционном  государстве  счетоводство  выступает  как  единственное  неизменное  средство  для  всестороннего  контроля  общественной  власти.  Только  с  помощью  создания  системы  правильного  счетоводства  возникает  способность  в  осуществлении  всех  разнородных  функций  контроля  общественной  власти.  Вопрос  об  организации  контроля  в  государственном  управлении  должен  быть  сведен  к  вопросу  об  организации  правильного  и  ясного  счетоводства  в  государственных  и  общественных  учреждениях»  [1].

Отсутствие  четко  отрегулированной  системы  бюджетного  учета  и  отчетности,  её  надлежащего  качества,  сводится  к  проблемам,  связанным  с  осуществлением  государственного  (муниципального)  контроля.  Он  становится  довольно  затруднительным,  и,  как  правило,  не  может  обеспечить  прозрачность  финансовой  деятельности  публично-правовых  образований,  причем  не  только  для  контролирующих  органов,  но  и  для  органов  законодательных  (представительных),  а  значит,  и  для  всего  общества  в  целом.

Федеральным  законом  от  26  апреля  2007  г.  №  63-ФЗ  были  внесены  изменения  в  Бюджетный  кодекс  РФ,  согласно  которым  действует  следующее  положение:  «  …главными  субъектами  бюджетного  права  могут  выступать  публично  -  правовые  образования  (Российская  Федерация,  субъекты  Федерации,  муниципальные  образования),  являющиеся  носителями  бюджетных  полномочий,  предусмотренные  ст.  7,  8  ,  9  БК  РФ»  [3].

  В  качестве  главной  формы  финансовой  деятельности  всех  публично-правовых  образований  без  исключений,  является  финансовый  план  в  форме  бюджета,  выступающий  в  качестве  фонда  денежных  средств  любого  публично-правового  образования.

Наряду  с  этим,  в  процессе  финансовой  деятельности  публично-правовые  образования  имеют  дело  не  только  с  денежными  поступлениями  и  денежными  выплатами,  подлежащими  отражению  в  бюджете,  а  также  и  с  другими  имущественными  и  обязательственными  объектами,  выступающими,  в  свою  очередь,  в  качестве  оснований  бюджетного  поступления  или  способных  возникать  в  результате  бюджетных  выплат. 

Публично-правовые  образования  сосредотачивают  в  себе  непроизведенные  активы.  Они  являются  их  крупнейшими  собственниками  (этот  в  свою  очередь  земли,  недра,  лесное  хозяйство,  водные  ресурсы),  а  также  обладают  некоторыми  имущественными  правами,  которые  требуют  огромных  финансовых  ресурсов  для  их  содержания.  Кроме  того,  именно  государство  выступает  в  качестве  крупнейшего  акционера  страны.  С  другой  стороны,  общий  объем  обязательств  публично-правовых  образований  также  является  достаточно  значительным.

В  условиях  развития  современного  общества,  становится  практически  невозможным  описание  финансовой  деятельности  публично-правового  образования  только  в  связи  с  образованием,  распределением  и  использованием  средств  бюджета,  поскольку  в  нём  отражаются  только  денежные  потоки  на  годовой  (или,  максимум,  на  трехлетней)  основе  и  отсутствует  информация  о  полном  общем  объёме  активов  и,  что  еще  не  мало  важно,  об  обязательствах  публично-правовых  образований. 

В  результате  проведенной  реформы  бюджетного  учета  и  отчетности,  в  бюджетном  законодательстве  закрепились  совершенно  новые  требования  к  бюджетному  учету  и  отчетности,  причём  это  распространяется  на  все  публично-правовые  образования  и  созданные  ими  бюджетные  учреждения.  В  свою  очередь,  последние  выступают  в  качестве  получателей  бюджетных  средств,  администраторов  доходов  бюджетов  или  администраторов  источников  финансирования  дефицита  бюджета.

Бюджетный  учет  представляет  собой  упорядоченную  систему  сбора,  регистрации  и  обобщения  информации  в  денежном  выражении  о  состоянии  финансовых  и  нефинансовых  активов  и  обязательств  Российской  Федерации,  субъектов  Российской  Федерации  и  муниципальных  образований,  а  также  об  операциях,  изменяющих  указанные  активы  и  обязательства  (п.  2  ст.  264.1  БК  РФ)  [2].  Данное  определение  позволяет  сделать  несколько  выводов,  которые  играют  немаловажное  значение  в  регулировании  бюджетно-правовой  сферы.

Во-первых,  являясь  системой  сбора,  регистрации  и  обобщения  информации,  бюджетный  учет  есть  ни  что  иное  как  часть  бухгалтерского  учета,  представляющая  собой  упорядоченную  систему  сбора,  регистрации  и  обобщения  информации  в  денежном  выражении  об  имуществе,  обязательствах  организаций  и  их  движении  путем  сплошного,  непрерывного  и  документального  учета  всех  хозяйственных  операций.  Вместе  с  этим  указание  в  определении  бухгалтерского  учета  на  «организации»,  а  собственно  —  на  юридические  лица,  исключает  из  сферы  ведения  Федерального  закона  «О  бухгалтерском  учете»  публично-правовые  образования,  которые  не  относятся  к  организациям  в  том  смысле,  в  каком  они  упомянуты  в  законе.

Во-вторых,  хотелось  бы  отметить,  что  в  определении  бюджетного  учета  указаны  его  объекты:  финансовые  и  нефинансовые  активы  и  обязательства  публично-правовых  образований,  а  также  влияющие  на  них  операции.  Следовательно,  имеет  место  юридическое  закрепление  обязанности  публично-правовых  образований  в  части  обеспечения  ведения  бюджетного  учета  всех  нефинансовых  и  финансовых  активов,  других  видов  обязательств,  принадлежащих  им. 

Исходя  из  определения  бюджетного  учета  в  связи  с  указанием  его  объектов,  имеет  место  закрепление  и  самого  метода  бюджетного  учета,  т.  е.  речь  идет  о  методе  начислений,  отражающий  в  полной  степени  и  точно  среди  всех  существующих  методов  (кассовый  метод,  модифицированный  кассовый  метод,  модифицированный  метод  начислений,  метод  начислений)  указанные  объекты  учета.

В-третьих,  определение  бюджетного  учета,  также  указывает  на  его  субъект,  в  качестве  которого  выступают  публично-правовые  образования  —  Российская  Федерация,  субъекты  Российской  Федерации,  муниципальные  образования.

Необходимо  подчеркнуть,  что  объектом  бюджетного  учета  является  не  все  государственное  (муниципальное)  имущество  и  не  все  обязательства,  а  лишь  образующиеся  исключительно  у  участников  бюджетных  правоотношений,  и  на  которые  распространяет  свое  действие  законодательство.  В  п.  1  ст.  264  БК  РФ  указана  обязанность  формирования  бюджетной  отчетности  только  на  уровне  получателей  бюджетных  средств,  администраторов  доходов  бюджета,  администраторов  источников  финансирования  дефицита  бюджета.  Данным  положением  подтверждено  то,  что  ведение  бюджетного  учета  не  должно  осуществляться  унитарными  (казенными)  предприятиями  и  автономными  учреждениями,  даже  с  учетом  того,  что  их  имущество  находится  на  праве  хозяйственного  ведения  (оперативного  управления)  и  является  государственным  (муниципальным)  [2].

Сложные  вопросы,  касающиеся  определения  субъекта  бюджетного  учета  возникают  по  той  причине,  что  учреждения,  которые  являются  бюджетными  выступают  в  качестве  юридических  лиц,  и  они  подпадают  под  действие  Федерального  закона  «О  бухгалтерском  учете».  В  результате  данного  положения,  не  касаясь  единой  системы  бюджетного  учета,  наиболее  спорным  является  вопрос  о  самостоятельности  субъекта  бюджетного  учреждения.

Вопрос  субъекта  бюджетного  учета  очень  тесно  связан  с  основаниями  возникновения  и  изменения  объектов  собственности  и  договорных  отношений.  Очевидно,  вопрос  принадлежности  соответствующего  объекта  учета  (имущество,  ответственность),  будут  определять  соответствующие  лица,  которые  обязаны  вести  учет  таких  объектов.  Не  приходится  сомневаться  в  том,  что,  если  объект  бухгалтерского  учета  возникает,  изменяется  или  прекращается  непосредственно  у  публично-правового  образования  (например,  начисление  налогов,  выплата  пенсий  и  иных  социальных  трансфертов,  образование  государственного  (муниципального)  долга,  операции  с  имуществом,  составляющим  соответствующую  казну,  то  субъектом  бюджетного  учета  является  публично-правовое  образование,  и  от  его  имени  выступает  уполномоченный  орган  (учреждение).

Настоящий  вывод  основывается  на  том,  что  согласно  ст.  120  ГК  РФ  бюджетные  учреждения  частично  или  полностью  финансируются  собственником  их  имущества.  В  данной  статье  ГК  РФ  сделаны  сразу  две  отсылки  к  специальным  законам,  не  только  определяющим  порядок  финансового  обеспечения  деятельности  муниципальных  или  государственных  учреждений  (к  ним  относятся  и  бюджетные  учреждения),  но  и  правовое  положение  отдельных  видов  таких  учреждений,  в  частности,  их  особенности.

Список  литературы:

1. Бурлачков  В.К.  О  развитии  муниципальных  финансов/  В.К.  Бурлачков,  Д.В.  Голубовский//  Финансы  и  кредит.  —  2011.  —  №  28.  —  с.  40—44.
2. Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  (БК  РФ)  от  31.07.1998  №  145-ФЗ  (принят  ГД  ФС  РФ  17.07.1998)  (действующая  редакция  от  03.11.2014)  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/budget/  (дата  обращения:  10.11.2014).
3.  Гражданский  кодекс  Российской  Федерации  (ГК  РФ)  от  30.11.1994  N  51-ФЗ  (принят  ГД  ФС  РФ  21.10.1994)  (действующая  редакция  от  05.05.2014)  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/(дата  обращения:  15.11.2014).
4. Епифанова  В.И.  В  рамках  бюджетного  кодекса  /  В.И.  Епифанова  //  Курские  ведомости.  Федеральное  издание  в  регионе.  Курск:  ООО  «ИД  «Славянка».  2008.  №  12  (132).
5. Развитие  института  администрирования  поступлений  в  бюджеты  бюджетной  системы  Российской  Федерации  /  В.И.  Епифанова  //  Экономические  науки.  2009.  №  11  (60).