АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ  ПРОИЗВОДСТВА  ПО  АДМИНИСТРАТИВНЫМ  ДЕЛАМ  ОБ  ОСПАРИВАНИИ  НОРМАТИВНЫХ  ПРАВОВЫХ  АКТОВ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент 
Российского  государственного  гуманитарного  университета, 
зав.  кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета, 
РФ,  г.  Великий  Новгород

Е-mail:  andreeva56@mail.ru

Богданов  Анатолий  Геннадьевич

адвокат  коллегии  адвокатов  «Защитник»  Великого  Новгорода, 
РФ,  г.  Великий  Новгород

ACTUAL  PROBLEMS  OF  ADMINISTRATIVE  PROCEDURE  OF  CHALLENGE  OF  A  NORMATIVE  LEGAL  ACTS

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor 
of  Russian  State  Humanitarian  University, 
head.  the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities, 
Russia,  Veliky  Novgorod

Anatoly  Bogdanov

lawyer  of  the  bar  "Defender"  Veliky  Novgorod, 
Russia,  Velikiy  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  вопросам  производства  по  административным  делам  об  оспаривании  нормативных  актов  в  связи  с  вступлением  в  силу  КАС  РФ,  определению  нормативных  и  иных  правовых  актов,  рассматриваемых  в  порядке  административного  судопроизводства. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  proceedings  in  administrative  cases  on  contesting  normative  acts  in  connection  with  the  entry  into  force  of  the  CAS  of  the  Russian  Federation,  the  definition  of  normative  and  other  legal  acts  dealt  with  in  administrative  proceedings.

Ключевые  слова:  административное  судопроизводство;  нормативный  акт;  оспаривание;  правовой  акт.

Keywords:  administrative  proceedings;  regulatory  act;  contestation;  legal  act.

Основные  положения  Кодекса  административного  судопроизводства  Российской  Федерации  (далее  КАС  РФ)  вступят  в  действие  с  15  сентября  2015  года,  а  положения,  касающиеся  электронного  документооборота,  с  15  сентября  2016  года,  в  целом  кодекс  начнет  действовать  с  1  января  2017  г.  [5]  Основная  причина  введения  КАС  РФ  представляется  в  недостаточном  правовом  регулирование  обжалования,  сложности  в  обжаловании  неправомерных  нормативных  правовых  актов;  действий  или  бездействия  органов  власти;  действий  или  бездействия  органов  военного  управления,  местного  самоуправления,  избирательных  комиссий;  невозможность  обжаловать  решения  квалификационных  коллегий  судей.  КАС  РФ  условно  можно  разделить  на  3  части:  в  первой  содержатся  общие  правовые  нормы;  во  второй  представлены  особенности  рассмотрения  дел  различных  категорий;  в  третьей  части  предусмотрено  разрешение  дел  в  упрощенном  порядке.  В  нормативно-правовых  актах,  как  правило,  отсутствует  иерархия,  в  этой  связи  гражданам  и  юридическим  лицам  достаточно  сложно  установить,  каким  актом  им  руководствоваться.  Однако,  иерархия  нормативных  актов  позволяет  правильно  применить  норму  права;  оспорить  нормативно-правовой  акт,  не  соответствующий  нормам  законодательства. 

По  общему  правилу,  например  гражданского  судопроизводства,  иск  нужно  подавать  по  местонахождению  истца.  В  отношении  административного  судопроизводства  заявление  подается  по  месту  нахождения  административного  ответчика  (статья  22  КАС  РФ).  В  Кодексе  административного  судопроизводства  определены  лица,  которые  участвуют  в  деле,  а  именно  лицами,  участвующими  в  деле,  являются:  стороны;  заинтересованные  лица;  прокурор;  органы,  организации  и  лица,  обращающиеся  в  суд  в  защиту  интересов  других  лиц  или  неопределенного  круга  лиц.  В  отличие  от  других  кодексов  административными  истцами  могут  быть  органы  государственной  власти,  иные  государственные  органы,  органы  местного  самоуправления,  избирательные  комиссии,  комиссии  референдума,  иные  органы  и  организации,  наделенные  отдельными  государственными  или  иными  публичными  полномочиями,  должностные  лица.  Это  объясняется  тем,  что  КАС  РФ  регулирует  обжалование  неправомерных  действий  органов  исполнительной  власти  и  нормативно-правовых  актов.  В  КАС  РФ  используются  институты  гражданского  судопроизводства,  как  возбуждение  производства  по  делу,  возвращение  искового  заявления,  оставление  его  без  движения,  отказ  в  принятии  искового  заявления,  прекращение  производства  по  делу,  оставление  заявления  без  рассмотрения,  кроме  того,  по  общему  правилу,  суды  должны  способствовать  примирению  сторон.  Вместе  с  тем,  в  некоторых  случаях  в  рамках  административного  судопроизводства  такое  примирение  невозможно.  КАС  РФ  вводит  понятие  административного  искового  заявления.  Статья  220  КАС  РФ  устанавливает  перечень  обязательных  требований  к  такому  заявлению. 

Все  дела,  находящиеся  в  производстве  судов  общей  юрисдикции  и  не  рассмотренные  к  15  сентября  2015  года,  должны  будут  рассматриваться  в  порядке,  предусмотренном  КАС  РФ  (п.  1  ст.  3  Федерального  Закона  о  введении  в  действие  КАС  РФ  [5]).  Апелляционные,  кассационные  и  надзорные  жалобы  (представления),  частные  жалобы  (представления)  будут  разрешаться  в  соответствии  с  процессуальным  законом,  действующим  на  момент  рассмот­рения  таких  жалоб  (представлений)  (п.  2  ст.  3  Федерального  Закона  о  введении  в  действие  КАС  РФ  [5]).

Рассматривая  порядок  оспаривания  нормативного  правового  акта  в  административном  суде,  следует  указать  историю  вопроса.  Теоретическая  и  функциональная  проработка  понятия  нормативного  правового  акта  осуществлена  в  Постановлении  Пленума  Верховного  Суда  Россий­ской  Федерации  от  29  ноября  2007  г.  №  48  «О  практи­ке  рассмотрения  судами  дел  об  оспаривании  норма­тивных  правовых  актов  полностью  или  в  части»  [4].  В  этом  документе  определены  существенные  при­знаки  нормативного  правового  акта:  1)  издан  в  уста­новленном  порядке  управомоченным  органом  госу­дарственной  власти,  органом  местного  самоуправле­ния  или  должностным  лицом;  2)  содержит  правовые  нормы  (правила  поведения);  3)  обязателен  для  не­определенного  круга  лиц;  4)  рассчитан  на  неодно­кратное  применение;  5)  направлен  на  урегулирова­ние  общественных  отношений  либо  на  изменение  или  прекращение  существующих  правоотношений.

Рассматривая  споры  о  нормативных  правовых  актах,  следует  учесть,  что  определение  нормативного  правового  акта  —  это  письменный  официальный  документ,  принятый  в  определенной  законом  форме  и  процедуре,  направленный  на  возникновение,  изменение  или  отмену  обязательных  правовых  предписаний,  рассчитанный  на  многократное  применение,  длительное  существование,  регулирование  общественных  отношений,  нуждающихся  в  государственно-организационном  воздействии,  остается  дискуссионным.  Правовые  акты  издаются  органами  государственной  власти,  местного  самоуправления,  гражданами  (в  порядке  референдума)  в  пределах  их  компетенции,  и  адресованы  неперсонифицированному  кругу  субъектов.  Тем  не  менее,  актуальность  вопроса  о  признаках  нормативных  правовых  актов  только  возрастает.  Это  связано  в  тем,  что  современная  законодательная  практика  ставит  под  сомнение,  испытывает  на  устойчивость  признаки,  которые  наукой  провозглашаются  неоспоритыми.  Таким  образом,  предметом  анализа  выступает  восприятие  практикой  теории  нормативных  актов  в  части  их  признаков.

Нормативный  правовой  акт  несет  волевое  содержание.  Официальный  характер  также  выступает  немаловажным  признаком  нормативного  правового  акта.  Издаваемый  органами  государственной  власти  или  иными  уполномоченными  органами,  акт  несет  на  себе  отпечаток  силы,  его  породившей.  Официальный  характер  нормативные  правовые  акты  получают  в  ввиду  его  связи  с  государством.  Правовой  акт  входит  в  единую  систему,  осуществляя  правовое  регулирование  в  соответствии  с  общими  целями  и  задачами  общества  и  государства.  Иерархическое  построение  выступает  не  столько  признаком  отдельного  документа,  сколько  характеризует  систему  актов.  Тем  не  менее,  этот  признак  представляется  важнейшим,  так  как  только  в  связи  с  ним  нормативные  правовые  акты  и  могут  выполнять  стоящие  перед  ними  задачи.  Всеобщий  характер  также  выступает  важным  признаком  нормативного  правового  акта.  Он  должен  содержать  общие  предписания  в  виде  норм  права  и  рассчитан  на  многократное  применение.  Таким  образом,  типичность  отношений  сообщает  акту  нормативный  характер.  Он  одинаково  предназначен  для  всех  субъектов,  не  адресован  никому  персонально.  Благодаря  этому  признаку  право  может  выступать  мерой,  равным  масштабом  поведения  для  других  лиц.  Для  характеристики  нормативного  правового  акта  исключительное  значение  имеет  его  документарная  природа.  Таким  образом,  нормативный  правовой  акт  —  это  письменный  документ,  имеющий  внутреннюю  структуру,  соответствующую  правилам  законодательной  техники.  Правовой  акт  отличается  языком,  использованием  специальных  терминов,  наличием  установленных  реквизитов  (дата,  номер,  наименование  и  т.  п.).  Для  проникновения  в  сущность  нормативного  правового  акта  важны  процедурные  вопросы.  Например,  Г.Ф.  Шершеневич  указал,  что  «признак  закона  состоит  в  том,  что  воля  органов  государственной  власти,  творящей  норму  права,  должна  выразиться  в  установленном  заранее  порядке»  [6].  Нормативный  правовой  акт  предназначен  для  регулирования  общественных  отношений.  Это  достигается  разными  способами  и  методами,  путем  запретов,  обязываний  и  дозволений,  с  использованием  различных  юридических  средств.

Для  характеристики  нормативных  правовых  актов  важны  адресаты  их  предписаний,  т.  к.  их  отношения  выступают  предметом  правового  регулирования.  Очевидно,  что  общественные  отношения  могут  возникать  между  людьми  (как  индивидами,  так  и  их  коллективами).  Не  все  отношения  нуждаются  в  правовом  воздействии  и  далеко  не  все  могут  поддаваться  нормативно-организационному  воздействию.  Таким  образом,  можно  выделить  следующие  признаки  нормативного  правового  акта:  1)  волевое  содержание;  2)  официальный  характер;  3)  входит  в  единую  систему;  4)  нормативность;  5)  принимается  в  специальной  процедуре;  6)  издается  компетентными  органами  и  лицами;  7)  регулирует  общественные  отношения;  8)  издается  управомоченными  органами  и  лицами;  9)  гарантируется  принудительной  силой  государства;  10)  имеет  форму  и  структуру,  установленные  законом.

Следовательно,  понятие  нормативного  правового  акта  находится  в  постоянном  развитии.  Сохраняются  основные  признаки  этого  феномена,  такие  как  его  связь  с  органами  государственной  власти,  поддержка  принудительной  силой  государства.  Тем  не  менее,  основания  для  удовлетворения  современным  состоянием  нормативных  правовых  актов  нет.  Многочисленные  примеры  судебной  практики  свидетельствуют  о  том,  что  граждане,  организации  не  видят  в  актах  государства  абсолютной  истины.  Следовательно,  признаками  нормативного  правового  акта  являются  следующие  компоненты:  издается  в  установленном  заранее  порядке  уполномоченными  субъектами  в  пределах  их  компетенции;  содержат  правовые  нормы,  правила  поведения;  обязателен  для  неопределенного  круга  лиц;  рассчитан  на  неоднократное  применение;  направлен  на  урегулирование  общественных  отношений  либо  на  изменение  или  прекращение  существующих  правоотношений.  Основаниями  оспаривания  нормативного  правового  акта  являются  такие  критерии,  как  правомочность  субъекта,  принимающего  акт;  соответствие  содержания  акта  объему  полномочий  субъекта;  правильный  выбор  формы  акта;  соблюдение  установленной  процедуры  подготовки,  принятия  и  вступления  акта  в  силу.

В  действующем  процессуальном  законодатель­стве  состав  и  правовое  положение  лиц,  участвующих  по  делам  об  оспаривании  нормативных  актов,  указано  достаточно  схематично  и  неполно.  В  соответствии  с  ч.  2  ст.  252  ГПК  РФ  к  лицам,  участвующим  в  деле,  относится  заявитель,  т.  е.  лицо,  оспаривающее  нормативный  акт,  представитель  органа  государственной  власти,  органа  местного  са­моуправления  или  должностного  лица,  а  также  прокурор.

Кроме  того,  согласно  ст.  34  ГПК  РФ  к  этой  категории  субъектов  относятся  иные  заинтересованные  лица.  При  этом  ни  в  указанной  норме,  ни  в  гл.  24  ГПК  РФ,  регулирующей  порядок  рассмотрения  дел  об  оспаривании  нормативных  актов,  состав  «иных  заинтересованных  лиц»  не  конкретизирован.  Отмеченные  недостатки  в  правовом  регулиро­вании  указанных  вопросов  привели  к  тому,  что  в  су­дебной  практике  сложился  значительный  разнобой  в  определении  состава,  правового  статуса  и  даже  наименования  лиц,  которые  должны  принимать  участие  в  делах  об  оспаривании  нормативных  актов.  Нельзя  отрицать  наличие  в  публичных  делах  правового  спора  и  конфликта,  вместе  с  тем,  процессуальное  доказывание  по  делам  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов  обладает  существенной  спецификой,  связанной  с  тем,  что  по  этим  делам  предметом  судебного  исследования  и  доказательственной  деятельности  заинтересованных  лиц  выступает  явление  сугубо  правового  характера  —  законность  нормативных  правовых  актов.  Суд  по  этим  делам  с  учетом  доводов  заявителя,  органа  (должностного  лица),  принявшего  нормативный  правовой  акт,  иных  заинтересованных  лиц  оценивает  соответствие  содержания  спорного  акта  закону  или  иному  нормативному  правовому  акту  большей  юридической  силы,  правомочие  органа  или  должностного  лица  на  принятие  такого  акта,  соблюдение  процедуры  (порядка)  принятия  и  обнародования  данных  актов  и  т.  д.  В  исковом  производстве  указанные  обстоятельства  относятся  не  к  фактической,  а  к  юридической  основе  дела.  Стороны  и  третьи  лица  ссылаются  на  них  при  обосновании  своей  правовой  позиции  по  делу,  а  суд  оценивает  эти  обстоятельства  при  выборе  подлежащих  применению  правовых  норм,  квалификации  спорных  правоотношений,  установлении  субъективных  прав  и  обязанностей  сторон.

В  разделе  1У  КАС  РФ,  указывающим  об  особенностях  производства  по  отдельным  категориям  административных  дел,  производству  по  административным  делам  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов  посвящена  глава  21.  В  частности  в  ст.  208  части  6  КАС  РФ  отмечается,  что  административное  исковое  заявление  о  признании  нормативного  правового  акта  недействующим  может  быть  подано  в  суд  в  течение  всего  срока  действия  этого  нормативного  правового  акта,  а  ст.  213  КАС  РФ  регулирует  сроки  судебного  разбирательства  по  административным  делам  об  оспаривании  нормативных  правовых  актов,  а  также  требует  от  суда  выяснения  обстоятельств  соблюдения  требований  нормативных  правовых  актов,  устанавливающих:  а)  полномочия  органа,  организации,  должностного  лица  на  принятие  нормативных  правовых  актов;  б)  форму  и  вид,  в  которых  орган,  организация,  должностное  лицо  вправе  принимать  нормативные  правовые  акты;  в)  процедуру  принятия  оспариваемого  нормативного  правового  акта;  г)  правила  введения  нормативных  правовых  актов  в  действие,  в  том  числе  порядок  опубликования,  государственной  регистрации  (если  государственная  регистрация  данных  нормативных  правовых  актов  предусмотрена  законодательством  Российской  Федерации)  и  вступления  их  в  силу.  Таким  образом,  наряду  с  общими  принципами  судопроизводства  в  России,  КАС  РФ  имеет  особенности,  связанные  с  сущностью  административного  процесса,  в  том  числе  процесса  оспаривания  нормативных  правовых  актов.

Список  литературы:

1. Гражданско-процессуальный  Кодекс  РФ//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  10.06.15).
2. Конституция  Российской  Федерации.  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  10.06.15).
3. «Кодекс  административного  судопроизводства  Российской  Федерации».  Федеральный  закон  РФ  от  08.03.2015  №  21-ФЗ//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  10.06.15).
4. Постановление  Пленума  Верховного  Суда  Россий­ской  Федерации  от  29  ноября  2007  г.  №  48  «О  практи­ке  рассмотрения  судами  дел  об  оспаривании  норма­тивных  правовых  актов  полностью  или  в  части»  //  Бюллетень  Верховного  Суда  РФ,  2008,  №  1.
5. Федеральный  закон  «О  введении  в  действие  Кодекса  административного  судопроизводства  Российской  Федерации»  от  09.03.2015  №  22-ФЗ  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  10.06.15).
6. Шершеневич  Г.Ф.  Общая  теория  права.  Т.  1.  Вып.  2.  М.,  1911.  —  С.  520.