Статья опубликована в рамках:
Международной заочной научно-практической конференции «Тенденции развития современной юриспруденции» (Россия, г.Новосибирск, 3 сентября 2012 г.)

Выходные данные сборника:
«Тенденции развития современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно-практической конференции. (03 сентября 2012 г.)

К ВОПРОСУ О ПАССИВНОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент, филиала Российского государственного гуманитарного университета,

г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

В связи с переходом к смешанной избирательной системе существенно изменились правовые отношения и объем прав субъектов в избирательном праве и избирательном процессе. Действующее российское избирательное законодательство установило возможность реализации пассивного и активного избирательного права, как граждан, так и политических партий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В зависимости от уровня и видов выборов, условия и правосубъектность значительно меняются. В соответствии  с видами выборных органов власти можно выделить право на выборы на определенную должность в системе органов исполнительной власти, либо депутатов или иных должностных выборных лиц в коллегиальном выборном органе, что соответствует определенной системе выборов и определенным правоотношениям в избирательном процессе. Право гражданина Российской Федерации реализуется путем избрания Президентом Российской Федерации, депутатом Государственной Думы, высшим должностным лицом субъекта федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации, главой муниципального образования (выборным должностным лицом — главой Администрации муниципального образования) и депутатом представительного органа местного самоуправления. Причем, место выбранного должностного лица в системе органов местного самоуправления и объем его компетенции, в большой степени зависит от системы выборов и месте в этой системе выборного лица. [9, с. 189]. Правосубъектность в значительной степени изменилась, а также изменился объем пассивного и активного избирательного права. Например, пассивное избирательное право граждан следует разделять на индивидуальное, когда гражданин реализует свое права быть избранным самостоятельно как кандидат, как лицо, выдвинутое в установленном порядке федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов федерации, в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или местного самоуправления и, коллективное, когда лицо реализует свое право быть избранным в составе единого списка кандидатов, зарегистрированного соответствующей избирательной комиссией списка лиц, выдвинутых избирательным объединением, на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган местного самоуправления, лицо главой субъекта федерации. Правосубъектность избирательного объединения парламентской партии, освобожденной от сбора подписей, и партийного объединения, обязанного осуществить сбор подписей в поддержку списка кандидатов, также различны. Право быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления закреплено в главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» в перечне политических прав и свобод [6, с. 26]. Активное и пассивное избирательное право, таким образом, является конституционным политическим правом. Характеризуя его, отметим, что некоторые конституционные права и свободы граждане осуществляют только посредством вступления в правоотношения, в частности это относится к праву избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. [1, с. 308]

Избирательное право как институт конституционного права определяет круг граждан, политические партии, через которых оно оказывает свое регулятивное воздействие на соответствующие общественные отношения. Оно определяет условия, которым должно удовлетворять лицо, избирательное объединение, наделяемое качеством субъекта данных отношений, и условия, при которых оно может реализовать свои права и обязанности, устанавливаемые в законодательном порядке. Все это составляет избирательную правосубъектность как форму проявления общей правосубъектности гражданина, как способности приобретать и реализовывать юридические права и обязанности. Избирательная правоспособность является предпосылкой участия граждан в выборах органов государственной власти и местного самоуправления. Для того чтобы гражданин стал действительным субъектом всех прав и обязанностей, законодательно установлено непосредственное и опосредованное участие гражданина в избирательном процессе.

Реализация избирательного права напрямую зависит от системы конституционно гарантированных прав и свобод личности. Например, материализация коллективного избирательного права была бы невозможна без конституционно установленного права на объединение граждан. Конституционная норма была конкретизирована в федеральном законодательстве. Партии, обладающие полной и равной правосубъектностью, вместе с тем, в отдельных случаях лишены возможности выступать от своего имени, выдвинув кандидатов. Избирательное законодательство субъектов федерации не совершенно, в связи с чем возникают спорные ситуации, ограничивающие правосубъектность политических партий, реализующих свое активное право по выдвижению кандидатов, либо пассивное избирательное право граждан на самовыдвижение. Например, избирательное партийное объединение парламентской партии выдвигает кандидата на выборах главы администрации муниципального образования, однако, в случае отказа в его регистрации территориальной избирательной комиссией, не имеет права оспорить ее решение, так как не обладает активным правом. В таком случае, региональный законодатель произвольно ограничивает правоспособность партийного избирательного объединения, лишив его права оспаривать решение об отказе в регистрации выдвинутого им кандидата, тем самым принимать участие в выборах.

Субъект избирательного права обладает избирательной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном избирательном правовом отношении. Избирательная правоспособность и дееспособность, предусмотренная в избирательных законах субъектов федерации, в значительной мере не однородна. Отдельные субъекты федерации, принимая законы о выборах, не учитывают не только объем правоспособности и дееспособности отдельных субъектов избирательного процесса, но в значительной степени сокращают объем права субъектов, либо лишают субъекты этого права в целом. Принимая отдельные законы к каждому виду выборов, субъекты федерации не принимают во внимание способности отдельных субъектов избирательного права приобретать избирательные права и участвовать в избирательном процессе. Представляется, что порядок определения субъектами федерации системы и количества мандатов для органов местного самоуправления, незаконно, является вмешательством органов государственной власти в функционирование местного самоуправления. [2, c. 260] Безусловно, круг субъектов избирательного права многообразен. Они подразделяются на две группы: индивидуальные и коллективные субъекты избирательного права. К числу индивидуальных субъектов избирательного права относятся: граждане Российской Федерации; иностранные граждане; избиратели; кандидаты; доверенные лица кандидатов и наблюдатели; международные (иностранные) наблюдатели; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса и с правом совещательного голоса; лица, замещающие государственные и муниципальные должности; государственные и муниципальные служащие и другие. Под коллективными субъектами избирательного права понимаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные избирательными законами правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое. К ним относятся избирательные объединения; политические общественные объединения (партии); избирательные комиссии; государственные органы; органы местного самоуправления; средства массовой информации; фракции в представительных (законодательных) органах.

Множественность субъектов избирательного процесса, применение различных выборных систем, возможность регулирования избирательного процесса субъектами федерации, привели к неоднозначному регулированию избирательных правоотношений. Наиболее наглядной складывается ситуация с выборами глав субъектов федерации. В декабре 2004 года Президентом РФ подписан соответствующий федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11], заменяющий прямые выборы глав регионов населением субъекта РФ на особый порядок «наделения полномочиями». Таким образом, граждане были лишены возможности  претендовать на указанную должность. В 2005 году Конституционный Суд РФ принял Постановление, в котором признал новый порядок «наделения полномочиями» главы субъекта Федерации не противоречащим Конституции РФ. Конституционный Суд РФ, указав на то, что «… из Конституции Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым — как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации» [6], принял не юридическое, а политическое решение. Судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцев и А.Л. Кононов выразили свои позиции в особых мнениях. В.Г. Ярославцев отметил, что в основе нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации лежит «отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению «мегамашиной» любого, кому будет «даровано» право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации» [7, с. 73—75]. А.Л. Кононов указывал, что «Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. «Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признаёт многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18). … Из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объёма признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе» [8, с. 66—67].

Ограничение мажоритарной составляющей на выборах глав субъектов федерации лишили права граждан на самовыдвижение. А.В. Иванченко и А.Е. Любарев отмечают, что «Ликвидация такого права — прямое нарушение части 2 статьи 55 Конституции РФ, которая запрещает издавать законы, отменяющие права граждан» [5, с. 210].

Таким образом, на пути реализации граждан своего права на самовыдвижение был возведен «региональный партийный барьер» из представителей партийной номенклатуры правящей партии. На практике выдвижение кандидата от партий на выборах главы субъекта федерации становится возможным лишь в следующих случаях: подконтрольности регионального отделения партии кандидату, получившего одобрение и согласование центрального органа партии; прямой директиве главы региона, обладающего влиянием на экономический процесс в субъекте, а следовательно, и на политическую обстановку в регионе; получение главой региона «одобрения» главы государства, выразившееся в назначении временно исполняющим обязанности главы региона; покупке решения о выдвижении партией. Следовательно, использование пропорциональной системы при формировании представительных органов власти не только стимулировал партийную коррупцию, но и фактически лишил возможности рядовых граждан быть избранными в органы государственной и муниципальной власти.

Изменения и дополнения в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [12], внесённые 25 июля 2006 года также ограничили пассивное избирательное право граждан. Конституция РФ в части 3 статьи 32 предусматривает лишь два случая, когда право избирать и быть избранным не может быть реализовано гражданами: если они были признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда [6]. Поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в пункте 3.1. статьи 4 установили: «Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации» [12], что вступает в противоречие части 2 и 3 стать 3, часть 2 статьи 6, статьи 18, часть 2 статьи 19, части 2 и 3 статьи 32, части 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ [6]. Таким образом нарушается Европейская конвенция о гражданстве в части пункта 1 статьи 17 [3].

14 октября 2012 года в единый день голосования, отдельные субъекты федерации, в соответствии с изменением федерального избирательного законодательства вернулись к выборной системе глав субъектов федерации. Новацией региональных законов явился запрет выдвижения граждан в порядке самовыдвижения.

Например, встатье 4 пп.1 и 3 Закона Новгородской области «О выборах Губернатора Новгородской области» от 30 мая 2012 года № 75-ОЗ [4] устанавливается: «1. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в выборах Губернатора области независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств». «3. Губернатором области может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет и обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Новгородской области, настоящим областным законом пассивным избирательным правом.»

Вместе с тем, в статье 8 п. 1 Новгородского областного закона право выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области предоставлено только политическим партиям. Таким образом, статья 8 п. 1 Новгородского областного закона «О выборах Губернатора Новгородской области» от 30 мая 2012 года № 75-ОЗ [4] регулирует исчерпывающим образом единообразный порядок выдвижения кандидатов и не разрешает выдвижение кандидата на должность Губернатора области в порядке самовыдвижения. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации в пункте 2 статьи 32 указывает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме [6], а Федеральный закон Российской Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в пунктах 27 статьи 2, в пункте 2 статьи 32 и статья 34 [12] определяет пассивное избирательное право, право гражданина к самовыдвижению и порядок выдвижения кандидатов: избирательное право пассивное (пассивное избирательное право) — право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления». Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Самовыдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов. Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.»

Вместе с тем, Федеральным законом РФ от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 18 п. 3 предусматривается, что высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.» [13] Наличие у гражданина пассивного избирательного права подтверждается и в уставах субъектов федерации, например, Уставом Новгородской области (в соответствии с изменениями, внесенными законом Новгородской области «О внесении поправок  в Устав Новгородской области» от 29 мая 2012 года № 71-ОЗ) в статье 44 п. 2 установлено, что Губернатором Новгородской области может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом» [10], тем самым, Новгородская областная Дума вышла за пределы свои полномочия. Таким образом, Новгородская областная Дума расширила свои полномочия по регулированию пассивного избирательного права, что противоречит федеральному законодательству и Уставу Новгородской области, который не наделяет Новгородскую областную Думу полномочиями по регулированию отношений по поводу пассивного избирательного права гражданина, в том числе права на самовыдвижение кандидатом на выборах Губернатора области, тем самым незаконно ограничивает право на выдвижение гражданином кандидатуры на должность Губернатора Новгородской области в порядке самовыдвижения. Избирательное пассивное право является необъемлемым правом гражданина, не может быть урегулировано либо ограничено нормативными актами субъекта федерации, а «представленное» в качестве гарантии гражданина право обратиться в региональное отделение политической партии с предложением о выдвижении его кандидатом на должность Губернатора области, устанавливает незаконные ограничения равного избирательного права граждан, а также способствует неустановленному законом вмешательству в деятельность политических партий. Лишив права на самовыдвижение, региональные законодатели не урегулировали порядок самовыдвижения, и не предусмотрели выдвижение кандидатов на  должность Губернатора в порядке самовыдвижения, тем самым региональный законодатель не выполнил дозволение федерального законодателя, предоставившего им это право по определению порядка самовыдвижения гражданина. Автор полагает, что ограничение в порядке самовыдвижения существенно ограничивает избирательные права неопределенного круга избирателей, а выборы не могут быть назначены на основе незаконного (недействительного) нормативного акта.

Таким образом, автор отмечает, что законы отдельных субъектов федерации содержат дефиниции, построенные с нарушением логических правил и правил юридической техники, и не обеспечивают правильность определения по форме и приводят к логическим ошибкам. С теоретической точки зрения приемов и методов юридической техники, заслуживает определенного внимания подход определения объема пассивного избирательного права, он позволяет подчеркнуть единую правовую природу субъектов избирательного процесса. В тоже время с практической стороны, правильнее разграничить понятия пассивного и активного избирательного права граждан и иных субъектов, не создавая излишней терминологической путаницы. Таким образом, чем сложнее то или иное государственно-правовое явление, тем шире и подробнее необходимо рассматривать его определение, применяя несколько взаимосвязанных дефиниций, образующих понятийный ряд объектов, субъектов и содержание отношений пассивного избирательного права.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. Роль регионального законодателя в формировании нормативной базы и организации нормотворческого процесса органов местного самоуправления [Текст] / Л.А. Андреева // Социально-экономические и правовые проблемы развития региона: Материалы Всероссийской научно-практической конференции Х Макаркин. научн. чтения / Мордов. гуманитар. ин-т [под ред. А.В. Захряпина, Н.П. Макаркина и др.]. — Саранск: 2010. — С. 306—309
2. Андреева Л.А. Нормотворческий процесс в условиях становления российской государственности [Текст] / Л.А. Андреева // Наука и современность — 2010 : сб. матер. У Международной научно-практической конференции: в 3-х частях. Часть 3 / под общ. ред. С.С. Чернова. — Новосибирск: Издательство НГТУ, 2010. — С. 256—261.
3. Европейская конвенция о гражданстве 1997 года. // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL:http://www1.umn.edu/humanrts/euro/Rets166.html
4. Закон Новгородской области «О выборах Губернатора Новгородской области» от 30 мая 2012 года № 75-ОЗ // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL:http://duma.niac.ru/ourlaws/laws/detail/697/
5. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: Аспект Пресс, 2007. — 232 с.
6. Конституция Российской Федерации. Юридическая литература. М.: 1994. – 123 с.
7. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2006. — № 1.
8. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2006. — № 1.
9. Правовые и организационные основы местного самоуправления / Л.А. Андреева [и др.] / под ред. Л.А. Андреевой. — Великий Новгород: НП РИЦ «Росан», 2003. — 232 с.
10. Устав Новгородской области в редакции закона Новгородской области «О внесении поправок в Устав Новгородской области» от 29 мая 2012 года № 71-ОЗ // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://duma.niac.ru/ourlaws/laws/detail/697/
11. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 13 декабря 2004. — № 50, ст. 4950.
12. Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31 июля 2006. — № 31. — Ст. 3427.
13. Федеральный закон РФ от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/law/review/reg/rlaw/rlaw