ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ  ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ  НЕЛЕГАЛЬНОЙ  МИГРАЦИИ  В  ЕВРОПЕЙСКОМ  СОЮЗЕ

Шилович  Наталья  Николаевна

Юрисконсульт  СООО  «Яфдаки»,  г.  Слуцк,  РБ,  магистрант  2  курса  магистерской  школы  «Международное,  европейское  право»  Европейского  гуманитарного  университета

E-mail: 

Одной  из  характерных  сторон  динамично  развивающейся  международной  миграции  является  ее  нелегальная  составляющая.  Рост  нелегальной  миграции  объясняется  различными  причинами  и  мотивами.  Основным  из  них  является  разница  в  экономическом  развитии  государств  и  уровне  социального  обеспечения  населения,  при  которой  граждане  более  бедных  стран  вынуждены  искать  возможность  заработка  в  других  странах,  иногда  используя  нелегальные  каналы  и  способы  трудоустройства.  Есть  и  другие  мотивы  —  политическая  обстановка,  военные  действия  на  территории  страны  исхода,  семейные  отношения,  учеба  и  научная  деятельность  и  др.  Во  всех  ситуациях  важен  эффективный  контроль  и  правовое  регулирование  миграции.  Эффективность  правового  регулирования  общественных  отношений  в  данной  сфере  зависит  от  ряда  факторов,  таких  как:  своевременный  мониторинг  общественной  среды,  сравнительный  анализ  правовой  базы,  изучение  и  применение  научных  концепций  и  рекомендаций. 

Действительно,  в  Европейском  Союзе  разработана  и  продолжает  совершенствоваться  система  правовых  актов,  направленных  на  регулирование  противодействия  нелегальной  миграции.

Правовые  акты,  регулирующие  миграционные  процессы  в  целом,  способствуют  установлению  благоприятного  иммиграционного  режима  на  территории  Европейского  Союза,  что,  в  сущности,  должно  привести  к  уменьшению  количества  нелегальных  мигрантов,  т.к.  легальная  миграция  становится  легко  осуществимой  для  большинства  категорий  граждан  из  третьих  стран. 

Например,  Регламент  539/2001  от  15  марта  2001  г.  «Об  установлении  перечня  третьих  стран,  граждане  которых  должны  иметь  визу  и  стран,  граждане  которых  освобождаются  от  виз»  регулирует  условия  въезда  иностранцев  в  ЕС.  В  Регламенте  предусмотрен  общий  перечень  стран,  граждане  которых  обязаны  иметь  визу  при  пересечении  внешних  границ  государства-члена,  а  также  перечень  стран,  граждане  которых  освобождаются  от  требований  получения  визы  для  пребывания  продолжительностью  максимально  до  трех  месяцев  [1].  По-сути,  этот  документ  учредил  так  называемые  «черный»  и  «белый»  списки  третьих  стран,  что  дало  возможность  Европейскому  Союзу  сдерживать  нелегальную  миграцию,  но  не  воспрепятствовать  ей  в  полной  мере.

Директива  2009/50/ЕС  от  25  мая  2009  г.  «Об  установлении  условий  въезда  и  пребывания  граждан  третьих  стран  в  целях  высококвалифицированной  работы»  формулирует  привлекательные  условия  для  легального  въезда  и  пребывания  в  странах  ЕС  высококвалифицированных  специалистов  из  третьих  стран.  По  сравнению  с  другими  законными  иммигрантами  в  ЕС  для  таких  специалистов  предусмотрен  упрощенный  порядок  реализации  некоторых  прав:  например,  право  осуществлять  «семейное  воссоединение»,  право  по  истечении  пяти  лет  законного  проживания  получить  статус  «долгосрочного  резидента  ЕС»,  дающий  гражданам  третьих  стран  еще  более  широкие  возможности  работы  и  проживания  [5].

Здесь  следует  отметить,  что  такие  меры,  как  предоставление  наиболее  благоприятного  миграционного  режима  мигрантам,  являющимся  высококвалифицированными  специалистами,  не  смогли  значительно  уменьшить  нелегальную  миграцию,  т.  к.  для  низкоквалифицированных  специалистов  миграционный  режим  остался  прежним.  Учитывая,  что  единые  требования  к  высококвалифицированным  мигрантам  Европейским  Союзом  не  было  выработано  и  каждое  государство-член  использует  свои  критерии  оценивая  квалификации,  мигранты-специалисты  одинакового  уровня  в  разных  государствах  и  оцениваются  не  одинаково,  что  является  присвоением  им  разной  квалификации  и,  как  следствие,  предоставления  им  разного  миграционного  режима,  что,  в  свою  очередь,  снова  может  привести  к  нелегальной  миграции.

Законодательная  база  Европейского  Союза  касающаяся  непосредственно  противодействия  нелегальной  миграции  представлена  четырьмя  документами. 

Директива  2002/90/ЕС  от  28  ноября  2002  г.  [2]  и  Рамочное  решение  от  28  ноября  2002  г.  [9]  являются  взаимозависимыми  и  дополняют  друга.  Эти  акты  представляют  собой  основы  законодательства,  в  соответствии  с  которыми  государства-члены  до  конца  2004  г.  должны  были  внести  поправки  в  свои  уголовные  кодексы  и  другие  внутренние  законы,  путем  введения  в  них  адекватных  санкций  за  преступные  деяния,  состоящие  в  помощи  незаконному  проникновению  иностранцев  на  территорию  государств-членов.

Тему  нелегальной  миграции,  кроме  предотвращения  помощи  нелегальной  миграции,  ЕС  рассматривает  и  сквозь  призму  определенных  мер,  направленных  на  работодателей,  которые  нанимают  незадекларированных  мигрантов,  и  через  поиск  средств  для  эффективной  политики  возвращения  мигрантов.

Целью  Директивы  2008/115/ЕС  от  16  декабря  2008  г.  является  установление  единых  для  всего  ЕС  правил  и  процедур  возвращения  нелегальных  иммигрантов.  Данный  акт  направлен  на  решение  таких  основных  задач  как:  стимулирование  добровольного  отъезда  нелегальных  иммигрантов,  установление  минимальных  стандартов  содержания  и  сроков  задержания  нелегалов  в  специализированных  центрах,  а  также  условий  запрета  на  повторный  въезд  на  территорию  Евросоюза  [8].

Директива  2009/52/ЕС  от  18  июня  2009  г.  ввела  единообразные  уголовно-правовые,  административные  и  иные  меры  ответственности  работодателей  ЕС,  принимающих  на  работу  нелегальных  иммигрантов.  Цель  документа  —  воспрепятствовать  притоку  в  Европейский  Союз  нелегальной  рабочей  силы  из  «третьих  стран»  (стран,  не  входящих  в  ЕС)  [6].  Следуя  этой  цели,  Директива  зафиксировала,  в  качестве  основополагающего,  принцип  запрета  любого  трудоустройства  нелегальных  иммигрантов  и  предусмотрела  к  его  нарушителям  (работодателям  ЕС,  в  том  числе  подрядчикам  и  субподрядчикам)  широкий  комплекс  санкций  и  мер  профилактического  (превентивного),  восстановительного  и  карательного  характера.

В  соответствии  с  данными  документами,  физические  и  юридические  лица  за  помощь  незаконному  проникновению  иностранцев  на  территорию  государств-членов,  а  также  работодатели,  использующие  труд  нелегальных  иммигрантов  подвергаются  уголовным,  административным  и  другим  санкциям.  Следует  отметить,  что  в  отношении  самих  нелегальных  мигрантов  законодательство  ЕС  придерживается  гуманной  позиции,  и  к  таким  лицам  не  предусмотрены  какие-либо  санкции  за  незаконное  пребывание  на  территории  Евросоюза,  кроме  высылки  в  добровольном  либо  принудительном  порядке,  что  не  является  препятствием  в  будущем  для  их  повторного  въезда  как  в  легальном,  так  и  нелегальном  статусе. 

Европейским  Союзом  разработан  и  принят  ряд  правовых  актов  по  противодействию  явлениям  сопутствующим  нелегальной  миграции.  В  данной  категории  правовых  актов,  большое  внимание  Европейским  Союзом  обращается  на  противодействие  такому  явлению,  сопутствующему  нелегальной  миграции,  как  торговля  людьми.  Жертвы  торговли  людьми  доставляются  в  страну  как  нелегально,  так  и  въезжают  туда  законными  способами  в  качестве  туристов,  будущих  жен,  артистов,  домашней  прислуги,  приглашенных  по  обмену,  либо  лиц,  ищущих  убежища,  в  зависимости  от  законодательства  государства.  Вопросы  торговли  людьми  входят  в  круг  таких  тем,  как,  например,  сексуальная  эксплуатация  женщин  и  детей,  защита  женщин  от  насилия,  организованная  преступность  и  миграционные  процессы.  Обратимся,  в  качестве  примера,  к  некоторым  из  таких  правовых  актов.

Конвенция  Совета  Европы  «О  противодействии  торговле  людьми»  была  принята  16  мая  2005  г.  (вступила  в  силу  в  2008  г.)  направлена  на  предупреждение  и  борьбу  с  торговлей  людьми,  защиту  основных  прав  человека  жертв  торговли  людьми,  а  также  обеспечение  эффективного  расследования  и  привлечения  к  ответственности  виновных  [7].  Действие  Конвенции  распространяется  на  жертв  как  нелегально,  так  и  легально  прибывших  и  находящихся  на  территории  государства,  она  применяется  к  торговле  людьми,  на  транснациональном  и  на  национальном  уровне.

Отдельно  хотелось  бы  отметить,  что  главы  III,  IV  Конвенции  созвучны  с  положениями  Директивы  2009/52/ЕС  от  18  июня  2009  г.  «Об  установлении  минимальных  стандартов  в  отношении  санкций  и  мер  к  работодателям  незаконно  пребывающих  граждан  третьих  стран»  [6].  Жертвы  торговли  людьми,  также  как  и  нелегальные  мигранты,  не  обременены  ответственностью,  а,  напротив,  Конвенция  вводит  положения,  направленные  на  защиту  их  интересов.  В  то  же  время,  Конвенцией  предусмотрен  широкий  спектр  санкций  и  мер  превентивного,  карательного  характера  в  отношении  лиц  (как  физических,  так  и  юридических)  к  собственникам  бизнеса,  сознательно  использующих  работников,  поставленных  им  торговцами  людьми,  а  также  к  торговцам,  организаторам  подобного  бизнеса,  умышленным  пособникам,  изготовителям  поддельных  документов  и  др.

Директива  2004/81/CE  от  29  апреля  2004  г.  определяет  условия  выдачи  вида  на  жительство  для  граждан  стран,  не  являющихся  членами  Европейского  Союза,  которые  являются  жертвами  торговли  людьми,  либо  стали  объектом  действий  по  способствованию  нелегальной  иммиграции  [3].  Целью  предоставления  вида  на  жительство  является  попытка  привлечения  граждан  стран,  не  являющихся  членами  Европейского  Союза,  к  сотрудничеству  с  компетентными  органами,  а  также  обеспечение  жертвам  соответствующей  защиты.  Здесь  законодатель  вводит  своеобразное  поощрение  жертвам  торговли  людьми  и  нелегальным  мигрантам  за  сотрудничество  с  компетентными  органами  в  качестве  предоставления  временного  вида  на  жительство.  Данная  мера  направлена  не  только  на  обеспечение  соответствующей  защиты  для  жертв,  но  и  на  выявление,  противодействие,  борьбу  с  организованной  преступностью. 

Таким  образом,  система  правовых  актов  Европейского  Союза  в  сфере  противодействия  нелегальной  миграции  достаточно  обширна.  Они  отражают  разные  аспекты  процессов  миграции  в  общем,  что  затрудняет  изучение  и  проведение  сравнительного  анализа  правовых  актов  непосредственно  в  сфере  нелегальной  миграции.  Для  того,  что  бы  понять  насколько  взаимосвязаны  правовые  акты  Европейского  Союза  в  области  миграционных  процессов  и  насколько  они  эффективны  в  сфере  противодействия  нелегальной  миграции,  автор  предлагает  классифицировать  их  по  объектному  признаку  и  направленности  воздействия.  Подобная  классификация  может  выглядеть  следующим  образом:

1.  Акты  по  регулированию  в  целом  миграционных  процессов. 

Правовые  акты,  составляющие  данную  категорию,  регулируя  миграционные  процессы  в  целом,  в  разной  степени  затрагивают  проблему  противодействия  нелегальной  миграции.  К  ним  относятся  рассмотренные  выше  документы:  Регламент  №  539/2001  от  15  марта  2001  г.,  «Об  установлении  перечня  третьих  стран,  граждане  которых  должны  иметь  визу  и  стран,  граждане  которых  освобождаются  от  виз»  [10]  и  Директива  2009/50/ЕС  от  25  мая  2009  г.  «Об  установлении  условий  въезда  и  пребывания  граждан  третьих  стран  в  целях  высококвалифицированной  работы»  [5],  а  также,  другие  документы,  не  рассматриваемые  в  данной  статье,  такие  как:  Директива  2001/40/ЕС  от  28  мая  2001  г.  «О  взаимном  признании  решений  о  выдворении  граждан  третьих  стран»;  Регламент  №  1030/2002  Совета  от  13  июня  2002  г.  «Об  установлении  единообразного  формата  вида  на  жительство  для  граждан  третьих  стран»;  Директива  2003/109/  ЕС  Совета  от  25  ноября  2003  г.  «О  статусе  граждан  третьих  стран,  легально  проживающих  на  долгосрочной  основе»;  Стратегический  план  действий  по  регулированию  легальной  миграции  на  2006—2009  годы.  Брюссель,  21  декабря  2005  г.;  Директива  №  2005/85/ЕС  «О  минимальных  стандартах  в  отношении  процедур  государств-членов  для  предоставления  и  лишения  статуса  беженца»;  Регламент  ЕС  №  562/2006  Европейского  Парламента  и  Совета  от  15  марта  2006  г.,  учреждающий  Кодекс  Сообщества  о  правилах,  регулирующих  передвижение  лиц  через  границы  (Шенгенский  пограничный  кодекс);  Европейский  пакт  об  иммиграции  и  предоставлении  убежища  от  24  сентября  2008  г.;  Регламент  №  810/2009  от  13  июля  2009  г.,  устанавливающем  Кодекс  Сообщества  о  визах  (Визовый  кодекс).

2.  Акты  по  противодействию  нелегальной  миграции:

Директива  2002/90/ЕС  от  28  ноября  2002  г.  «Об  определении  помощи  незаконному  въезду,  транзиту  и  пребыванию»  [2];  Рамочное  решение  от  28  ноября  2002  г.  «Об  усилении  уголовно-правовых  стандартов  в  целях  наказания  помощи  незаконному  въезду,  транзиту  и  пребыванию»  [9];  Директива  2008/115/ЕС  от  16  декабря  2008  г.  «Об  общих  стандартах  и  процедурах,  подлежащих  применению  в  государствах-членах  к  возврату  незаконно  пребывающих  граждан  третьих  стран»  [4];  Директива  2009/52/ЕС  от  18  июня  2009  г.  «Об  установлении  минимальных  стандартов  в  отношении  санкций  и  мер  к  работодателям  незаконно  пребывающих  граждан  третьих  стран»  [6].

3.  Акты  противодействия  явлениям,  сопутствующим  нелегальной  миграции.

Нелегальная  миграция  зачастую  бывает  организованной  и  является  одним  из  способов  совершения  других  противоправных  деяний,  таких  как  терроризм,  контрабанда,  торговля  людьми  и  др.  Европейским  Союзом  разработан  и  принят  ряд  нормативных  правовых  актов  по  противодействию  явлениям  сопутствующим  нелегальной  миграции:  Директива  2004/81/CE  от  29  апреля  2004  г.  «Относительно  вида  на  жительство,  выдаваемого  гражданам  третьих  стран,  являющимся  жертвами  торговли  людьми  или  воспользовавшимся  услугами  в  целях  нелегальной  иммиграции,  и  которые  сотрудничают  с  компетентными  властями»  [3],  Конвенция  Совета  Европы  «О  противодействии  торговле  людьми»  от  16  мая  2005  г.  [7],  и  документы,  к  которым  автор  не  обращается  в  данной  статье,  но  считатет  важным  их  перечислить:  Рамочное  решение  2002/475/JHA  о  борьбе  с  терроризмом;  Рамочное  решение  2004/68/JHA  о  борьбе  с  сексуальной  эксплуатацией  детей  и  детской  порнографией;  Решения  Совета  2006/618/EC  и  2006/619/EC  от  24  июля  2006  г.  о  заключении  от  имени  Европейского  Сообщества  Протокола  о  предупреждении  и  пресечении  торговли  людьми;  Решения  Совета  2006/616/EC  и  2006/617/EC  от  24  июля  2006  г.  о  заключении  Протокола  против  незаконного  ввоза  мигрантов  по  суше,  морю  и  воздуху;  Рамочное  решение  2008/841/ПВД  от  24  октября  2008  г.  о  борьбе  с  организованной  преступностью;  Директива  2011/36/ЕС  Европейского  Парламента  и  Совета  ЕС  «О  предупреждении  и  противодействии  торговле  людьми,  о  защите  пострадавших  и  о  замене  Рамочного  решения  Совета  ЕС  2002/629/ПВД».

Такая  классификация  дает  возможность  наиболее  четко  определить  поле  правового  воздействия,  эффективность  такого  воздействия  на  конкретную  группу  миграционных  отношений,  а  также  позволит  подчеркнуть  логико-правовую  связь  между  выделенными  группами  правовых  норм. 

Список  литературы:

1. Визовые  требования  для  граждан  стран,  не  являющихся  членами  ЕС.  [Электронный  ресурс]  Седеркопингский  процесс.  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://soderkoping.org.ua/page19831.html?template=print  (дата  обращения:  12.11.2012).
2. Директива  2002/90/ЕС  от  28  ноября  2002  г.  «Об  установлении  определения  для  помощи  незаконному  въезду,  транзиту  и  пребыванию».  [Электронный  ресурс]—  Режим  доступа.  —  URL:  http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/law_defence/unleg_emmigr.htm???history=0&sample=2&ref=0  (дата  обращения:  16.11.2012).
3. Директива  2004/81/CE  от  29  апреля  2004  г.  «Относительно  вида  на  жительство,  выдаваемого  гражданам  третьих  стран,  являющимся  жертвами  торговли  людьми  или  воспользовавшимся  услугами  в  целях  нелегальной  иммиграции,  и  которые  сотрудничают  с  компетентными  властями».  Council  Directive  2004/81/EC  of  29  April  2004  on  the  residence  permit  issued  to  third-country  nationals  who  are  victims  of  trafficking  in  human  beings  or  who  have  been  the  subject  of  an  action  to  facilitate  illegal  immigration,  who  cooperate  with  the  competent  authorities.  Official  Journal  L  26  ,  06/08/2004  [online].  [cited  2012-11-16],  P.  0019—0023.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0081:EN:HTML
4. Директива  2008/115/ЕС  от  16  декабря  2008  г.  «Об  общих  стандартах  и  процедурах,  подлежащих  применению  в  государствах-членах  к  возврату  незаконно  пребывающих  граждан  третьих  стран»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/repatriants.htm  (дата  обращения:  16.11.2012).
5. Директива  2009/50/ЕС  от  25  мая  2009  г.  «Об  установлении  условий  въезда  и  пребывания  граждан  третьих  стран  в  целях  высококвалифицированной  работы».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/blue_card.htm  (дата  обращения:  12.11.2012).
6. Директива  2009/52/ЕС  от  18  июня  2009  г.  «Об  установлении  минимальных  стандартов  в  отношении  санкций  мер  к  работодателям  незаконно  пребывающих  граждан  третьих  стран».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/penalty_illegal.htm  (дата  обращения:  12.11.2012)
7. Конвенция  Совета  Европы  «О  противодействии  торговле  людьми»  от  16  мая  2005  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.coe.int/trafficking  (дата  обращения:  12.11.  2012).
8. Мохова  И.М.  Начало  новой  политики  ЕС  по  борьбе  с  нелегальной  иммиграцией.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.iimes.ru/?p=7291???history=0&sample=12&ref=0  (дата  обращения:  12.11.  2012).
9. Рамочное  решение  от  28  ноября  2002  г.  «Об  усилении  уголовно-правовых  стандартов  в  целях  наказания  помощи  незаконному  въезду,  транзиту  и  пребыванию».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/law_defence/unleg_emmigr.htm  (дата  обращения:  16.11.2012).
10. Council  Regulation  (EC)  No  539/2001  of  15  March  2001  listing  the  third  countries  whose  nationals  must  be  in  possession  of  visas  when  crossing  the  external  borders  and  those  whose  nationals  are  exempt  from  that  requirement.  OJ  L  81,  21.3.2001,  [online].  [cited  2012-12-23],  p.  1—7  Available  from  Internet:  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001R0539:EN:NOT