ПРАВОВЫЕ  АСПЕКТЫ  УЧАСТИЯ  ОРГАНОВ  ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО  ОБЩЕСТВЕННОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В  ОСУЩЕСТВЛЕНИИ  ЗЕМЕЛЬНОГО  КОНТРОЛЯ

Ивлева  Анна  Филипповна

канд.  юрид.  наук,  доцент  кафедры  конституционного  и  муниципального  права  юридического  факультета  Северного  (Арктического)  федерального  университета  имени  М.В.  Ломоносова,  г.  Архангельск

E-mail: 

LEGAL  ASPECTS  OF  PARTICIPATION  OF  AUTHORITIES  OF  TERRITORIAL  PUBLIC  SELF-GOVERNMENT  IN  IMPLEMENTATION  OF  LAND  CONTROL

Anna  Ivleva,

phD,  associate  professor  of  constitutional  and  municipal  law  department,  law  faculty,  Northen  (Arctic)  Federal  University  named  after  M.V.  Lomonosov,  Arkhangelsk

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  анализу  правового  регулирования  участия  органов  территориального  общественного  самоуправления  в  осуществлении  земельного  контроля.  Рассмотрены  формы  земельного  контроля,  обозначены  практические  аспекты  повышения  эффективности  деятельности  органов  территориального  общественного  самоуправления  как  субъектов  земельного  контроля.

ABSTRACT

Article  is  devoted  to  the  analysis  of  legal  regulation  of  participation  of  authorities  of  territorial  public  self-government  in  implementation  of  land  control.  The  forms  of  land  control  are  considered,  practical  aspects  of  increase  of  efficiency  of  activity  of  authorities  of  territorial  public  self-government  as  subjects  of  land  control  are  designated.

In  article  questions  of  increase  of  efficiency  of  public  land  control  are  considered.  The  author  analyzes  legislative  and  practical  aspects  of  enhancement  of  this  institute.

Ключевые  слова:  земельные  правоотношения;  общественный  земельный  контроль;  территориальное  общественное  самоуправление

Keywords:  land  legal  relationship;  public  land  control;  territorial  public  self-government 

Приоритет  охраны  земли  как  важнейшего  компонента  окружающей  среды  является  одним  из  принципов  земельного  законодательства,  закрепленных  в  ст.  1  Земельного  кодекса  Российской  Федерации  [2]  (далее  —  ЗК  РФ).

Обеспечение  рационального  землепользования,  законности  деятельности  органов  власти  по  осуществлению  функций  управления  землями  –  важнейшие  задачи,  решение  которых  осуществляется  посредством  определенного  механизма  правовой  охраны  земельных  отношений,  одним  из  элементов  которого  является  земельный  контроль.

Проводимые  с  начала  90-х  годов  XX  века  масштабные  реформы,  затронувшие  практически  все  сферы  общественной  жизни,  принципиальным  образом  изменили  систему  контроля  за  использованием  и  охраной  земель.  Произошло  «расщепление»  единой  системы  земельного  контроля,  существовавшей  в  советском  земельном  законодательстве  исключительно  в  виде  государственного  контроля,  результатом  чего  стало  выделение  самостоятельных  видов  контроля:  государственного,  муниципального,  общественного  и  производственного.

Институт  общественного  земельного  контроля  относится  к  числу  нововведений  российского  законодательства.  Несмотря  на  то,  что  Земельный  кодекс  РСФСР  1991  года  [1]  такой  вид  земельного  контроля  не  предусматривал,  возможность  его  осуществления  имелась  и  до  принятия  ЗК  РФ.  Существовал  институт  общественных  земельных  контролеров,  чей  статус  был  урегулирован  Приказом  Роскомзема  от  22  сентября  1994  года  №  66  «О  порядке  назначения  общественных  инспекторов  по  использованию  и  охране  земель»  [4].

ЗК  РФ  содержит  всего  одну  норму,  посвященную  общественному  земельному  контролю,  в  которой  в  качестве  одного  из  субъектов  данной  деятельности  названы  органы  территориального  общественного  самоуправления. 

Территориальное  общественное  самоуправление  (далее  —  ТОС)  является  одной  из  предусмотренных  Федеральным  законом  от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [6]  (далее  —  Закон  о  местном  самоуправлении)  форм  участия  граждан  в  осуществлении  местного  самоуправления  и  представляет  собой  самоорганизацию  граждан  по  месту  их  жительства  на  части  территории  поселения  для  самостоятельного  и  под  свою  ответственность  осуществления  собственных  инициатив  по  вопросам  местного  значения.

Следует  отметить,  что  ст.  27  Закона  о  местном  самоуправлении  содержит  только  общие  положения,  касающиеся  формирования  и  деятельности  органов  ТОС.  Более  детальное  правовое  регулирование  ТОС  обеспечивается  изданием  соответствующих  муниципальных  нормативных  правовых  актов.  В  ряде  муниципальных  образований  Архангельской  области  приняты  подобные  акты  [3]. 

Общественный  земельный  контроль  органы  ТОС  могут  осуществлять  либо  как  одно  из  направлений  своей  деятельности  и  в  этом  случае  они  выступают  в  качестве  самостоятельного  субъекта  контроля,  либо  оказывая  содействие  органам  государственного  и  муниципального  земельного  контроля. 

Отсутствие  подробной  правовой  регламентации  института  общественного  земельного  контроля  (в  частности,  положений,  касающихся  форм  и  порядка  его  осуществления),  диктует  необходимость  применения  аналогии  закона  и  обращения  к  актам  смежных  отраслей  законодательства,  в  первую  очередь,  законодательства  об  охране  окружающей  среды.

Анализ  положений  вышеуказанной  отрасли  позволяет  выявить  ряд  мероприятий,  которые  могут  рассматриваться  в  качестве  форм  общественного  земельного  контроля.  Например,  в  ст.  11  Федерального  закона  от  10  января  2002  года  №  7-ФЗ  «Об  охране  окружающей  среды»  [5]  закреплен  широкий  перечень  прав  граждан  и  некоммерческих  объединений  в  области  охраны  окружающей  среды,  действия  по  реализации  которых  могут  быть  отнесены  к  формам  общественного  земельного  контроля.

Не  менее  важное  значение  для  определения  содержания  общественного  земельного  контроля  имеет  и  Закон  о  местном  самоуправлении,  в  главе  5  которого  обозначены  формы  непосредственного  осуществления  населением  местного  самоуправления  и  участия  населения  в  осуществлении  местного  самоуправления,  которые  могут  рассматриваться  как  формы  общественного  земельного  контроля  в  тех  случаях,  когда  они  инициируются  и  реализуются  в  связи  с  необходимостью  принятия  решения  по  вопросам,  касающимся  прав  на  землю.

В  качестве  форм  общественного  земельного  контроля  допустимо  также  рассматривать:

1.  проведение  органами  ТОС  проверок  (рейдов)  по  выявлению  нарушений  действующего  земельного  законодательства;

2.  участие  представителей  органов  ТОС  в  заседаниях  коллегиальных  государственных  органов  и  коллегиальных  органов  местного  самоуправления  по  вопросам,  касающимся  реализации  прав  на  землю;

3.  организация  органами  ТОС  митингов,  демонстраций,  шествий  и  пикетирования  по  вопросам,  касающимся  реализации  прав  на  землю,  и  участие  в  указанных  мероприятиях;

4.  коллективные  и  индивидуальные  обращения  представителей  органов  ТОС  в  органы  государственной  власти  и  органы  местного  самоуправления  с  запросами  о  получении  информации  по  вопросам,  касающимся  реализации  полномочий  в  области  земельных  отношений;

5.  направление  органами  ТОС  запросов  в  средства  массовой  информации  о  получении  достоверных  сведений  о  деятельности  государственных  органов,  органов  местного  самоуправления,  их  должностных  лиц.

Как  показывает  практика,  общественный  земельный  контроль  не  входит  в  число  приоритетных  направлений  деятельности  ТОС.  Анализ  функционирования  ТОС  в  Архангельской  области,  результаты  и  перспективы  которого  нашли  отражение  в  проектах  развития  ТОС  в  2011—2012  годах  [3],  свидетельствует  об  отсутствии  в  их  числе  контролирующих  мероприятий  в  земельной  сфере,  что  является  очевидным  упущением. 

В  целях  совершенствования  деятельности  ТОС  в  земельно-правовой  сфере  необходима  активизация  работы  по  соответствующему  направлению  путем  разработки  и  реализации  проектов,  предусматривающих  проведение  мероприятий  по  общественному  земельному  контролю.  В  этой  связи  представляется  целесообразным  избрание  от  ТОС  общественных  земельных  инспекторов,  стимулирование  деятельности  которых  возможно  за  счет  средств  ТОС. 

Следует  отметить  достаточно  широкий  объем  полномочий,  которыми  обладают  общественные  инспекторы.  Порядок  получения  статуса  общественного  инспектора  регулируется  Приказом  Роскомзема  от  20  января  1995  года  №  4,  которым  была  утверждена  «Памятка  по  осуществлению  внештатными  общественными  инспекторами  контроля  за  использованием  и  охраной  земель»  [7]. 

Большинство  представителей  ТОС,  участвующих  в  деятельности  по  общественному  земельному  контролю,  не  имеют  статуса  общественного  инспектора,  что  ограничивает  их  возможности.  Они  лишены  возможности  проведения  полноценных  проверок  деятельности  физических  и  юридических  лиц  по  использованию  земельных  участков,  так  как  данная  форма  контроля  сопряжена  со  вполне  обоснованным  противодействием  со  стороны  проверяемых  лиц  и  может  повлечь  обвинение  в  самоуправстве.  Поэтому  лицам,  заинтересованным  в  осуществлении  общественного  земельного  контроля,  имеющим  время  и  желание  заниматься  этим  социально  полезным  делом,  рекомендуется  получить  соответствующий  статус. 

Очевидно,  что  органы  ТОС  должны  играть  важную  роль  в  организации  общественного  земельного  контроля,  так  как  они  являются  звеном  в  системе  народовластия,  и  их  деятельность  связана  с  непосредственной  работой  с  населением  муниципальных  образований.  Потенциал  местной  инициативы,  которым  обладает  население  муниципальных  образований,  достаточно  большой  и  его  необходимо  использовать  в  полном  объеме.  Широкое  вовлечение  ТОС  в  деятельность  по  осуществлению  общественного  земельного  контроля  является  важным  практическим  направлением  совершенствования  данного  правового  института.  Массовое  участие  населения  в  деятельности  по  обеспечению  соблюдения  земельного  законодательства  будет  способствовать  формированию  активной  гражданской  позиции  и,  в  конечном  итоге,  окажет  положительное  влияние  на  состояние  законности  в  земельной  сфере.

Список  литературы:

1.Земельный  кодекс  РСФСР  от  25  апреля  1991  года  //  Ведомости  Съезда  народных  депутатов  и  Верховного  Совета  РСФСР.  —  1991.  —  №  22.  —  Ст.  768.  Документ  утратил  силу.

2.Земельный  кодекс  Российской  Федерации  от  25  октября  2001  года  №  136-ФЗ  //  Собрание  законодательства  Российской  Федерации  (далее  —  СЗ  РФ).  —  2001.  —  №  44.  —  Ст.  4147.

3.Интернет-портал  территориального  общественного  самоуправления  Архангельской  области  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.tos29.ru/docs/munitsipalnye  (дата  обращения  26.08.2013).

4.О  порядке  назначения  общественных  инспекторов  по  использованию  и  охране  земель  [Электронный  ресурс]:  Приказ  Роскомзема  от  22  сентября  1994  года  №  66.  Документ  опубликован  не  был.  Доступ  из  справ.-правовой  системы  «КонсультантПлюс».

5.Об  охране  окружающей  среды:  Федеральный  закон  от  10  января  2002  года  №  7-ФЗ  //  СЗ  РФ.  —  2003.  —  №  40.  —  Ст.  3822. 

6.Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации:  Федеральный  закон  от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ  //  СЗ  РФ.  —  2002.  —  №  2.  —  Ст.  133.

7.Об  утверждении  «Памятки  по  осуществлению  внештатными  общественными  инспекторами  контроля  за  использованием  и  охраной  земель:  Приказ  Роскомзема  от  20  января  1995  года  №  4  //  Закон.  —  1997.  —  №  3.