ОРГАНЫ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ  СУБЪЕКТА  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ:  СИСТЕМА  И  СТРУКТУРА

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  г.  Великий  Новгород

E-mail: 

EXECUTIVE  AUTHORITIES  OF  THE  SUBJECT  OF  THE  RUSSIAN  FEDERATION:  SYSTEM  AND  STRUCTURE

Andreeva  Lybove

Candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  правового  регулирования  и  статуса  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  системе  и  структуре  органов  исполнительной  власти,  проблемам  реформирования  региональных  органов  власти.  В  результате  анализа  законодательства  субъектов  федерации  сделан  вывод  о  необходимости  регулирования  системы  и  структуры  органов  исполнительной  власти  на  уровне  федерального  законодателя,  установление  разумных  рамок  формирования  аппарата  региональных  органов  исполнительной  власти.

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  problems  of  legal  regulation  and  the  status  of  executive  authorities  of  subjects  of  federation,  system  and  structure  of  executive  authorities,  the  problems  of  reforming  of  regional  authorities.  As  a  result  of  the  analysis  of  the  legislation  of  subjects  of  federation  the  conclusion  is  drawn  on  need  of  regulation  of  system  and  structure  of  executive  authorities  at  the  level  of  the  federal  legislator,  establishment  of  a  reasonable  framework  of  formation  of  the  office  of  regional  executive  authorities.

Ключевые  слова:  федерация,  субъект  федерации,  система,  органы  исполнительной  власти,  государство,  норма  права.

Keywords:  federation,  subject  of  federation,  system,  executive  authorities,  state,  rule  of  law.

Административная  реформа  в  России  является  одним  из  важнейших  условий  ускорения  социально-экономического  развития  страны.  Основным  препятствием  на  пути  экономических  реформ  признана  недостаточная  эффективность  государственного  аппарата,  множественность  его  полномочий  и  несоответствие  их  качеству  власти.  Задачами  развития  государственного  управления  являются  уяснение  сущности  исполнительной  власти,  оптимизация  структуры  органов  исполнительной  власти;  демократизация  управления,  его  открытость  и  доступность  для  граждан.  Приоритетными  направлениями  административной  реформы  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации  являются  исключение  дублирования  функций  и  полномочий  органов  исполнительной  власти;  разграничение  полномочий  между  федеральными  органами  исполнительной  власти  и  органами  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации;  оптимизация  функционирования  органов  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации.  Одним  из  важнейших  условий  эффективной  реализации  компетенции  субъекта  федерации  является  структурирование  всей  системы  исполнительной  власти  региона,  включая  отраслевые  и  функциональные  органы  исполнительной  власти.  Конституция  РФ  определила  системы  исполнительной  власти  в  субъектах  РФ  рамочно.  Статья  77  Конституции  РФ  указывает,  что  система  органов  государственной  власти  субъектов  федерации  устанавливается  субъектами  самостоятельно  в  соответствии  с  основами  конституционного  строя  Российской  Федерации  и  общими  принципами  организации  представительных  и  исполнительных  органов  государственной  власти,  установленными  Федеральным  законом  [1]. 

Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г  №  184-ФЗ  [4]  не  устраняет  проблему  употребления  терминов  «орган  исполнительной  власти  субъекта  Российской  Федерации»,  «исполнительный  орган  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации»,  «Правительство  субъекта  федерации»,  «Администрация  субъекта  федерации»  что  имеет  принципиальное  значение.  Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  [4]  указывает,  что  в  субъекте  РФ  устанавливается  система  органов  исполнительной  власти  во  главе  с  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации.  Структура  исполнительных  органов  государственной  власти  субъекта  РФ  определяется  высшим  должностным  лицом  субъекта  РФ  в  соответствии  с  конституцией  (уставом)  субъекта.  С  начала  90-х  гг.  в  субъектах  РФ  складывались  различные  модели  исполнительной  власти,  в  которых  было  представлено  многообразие  вариантов  положения  высшего  должностного  лица.  В  юридической  литературе  складывалось  мнение,  что  достижение  единого  стандарта  для  системы  исполнительной  власти  в  субъектах  РФ  при  таком  разнообразии  сложившихся  моделей  проблематично.  В  частности,  для  унификации  статуса  исполнительной  власти  и  ее  высшего  должностного  лица  был  принят  Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  [4].  В  результате  в  конституции  и  уставы  многих  субъектов  федерации  были  внесены  изменения,  в  соответствии  с  которыми  высшее  должностное  лицо  стало  непосредственно  возглавлять  высший  орган  исполнительной  власти.  В  соответствии  с  п.  4  ст.  17  Федерального  закона  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  структура  исполнительных  органов  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации  определяется  высшим  должностным  лицом  субъекта  Российской  Федерации  в  соответствии  с  конституцией  (уставом)  субъекта  Российской  Федерации.  При  этом  согласно  ст.  5  вышеуказанного  Федерального  закона  устанавливается  система  исполнительных  органов  государственной  власти  субъекта  Федерации  законом  субъекта  Российской  Федерации  [4].  Таким  образом,  к  компетенции  законодателя  субъекта  Федерации  относилось  утверждение  схемы  управления  субъектом  федерации,  определение  структуры  высшего  исполнительного  органа  государственной  власти.  Данное  положение  было  уточнено  Федеральным  законом  от  4  июля  2003  г.  №  95-ФЗ  «О  внесении  изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  [3],  которым  к  полномочиям  законодательного  (представительного)  органа  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации  было  отнесено  определение  структуры  органов  исполнительной  власти,  при  том,  что  к  полномочиям  высшего  должностного  лица  субъекта  Российской  Федерации  относилось  определение  их  перечня.  Имела  место  очевидная  неточность,  так  как  структура  органов  исполнительной  власти  является  их  перечнем.  Поправки,  внесенные  Федеральным  законом  от  4  июля  2003  г.  №  95-ФЗ  «О  внесении  изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  [3]  устранили  противоречие,  закрепив  за  законодательным  органом  полномочие  по  установлению  системы,  а  за  высшим  должностным  лицом  —  структуры  исполнительных  органов  субъекта  Федерации.  В  настоящее  время  субъекты  РФ  относительно  самостоятельны  в  определении  системы  и  структуры  органов  исполнительной  власти  региона. 

Рассмотрим  процесс  реформирования  системы  и  функций  органов  исполнительной  власти  на  примере  Новгородской  области.  Ранее  система  и  структура  фрагментарно  была  определена  в  Уставе  Новгородской  области,  отсутствовал  закон  области,  регулирующий  систему  исполнительной  власти,  Администрация  области  и  распределение  обязанностей  должностных  лиц  Администрации  области  регулировались  исключительно  распоряжениями  Губернатора  области.  В  настоящее  время  законодатель  Новгородской  области  в  статье  42  Устава  Новгородской  области  указал,  что  Губернатор  Новгородской  области  является  высшим  должностным  лицом  области  и  возглавляет  Правительство  Новгородской  области.  В  статье  49  Устава  области  отмечается,  что  Правительство  Новгородской  области  формируется  Губернатором  Новгородской  области  и  является  постоянно  действующим  коллегиальным  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  Новгородской  области,  а  также,  что  в  Правительство  Новгородской  области  входят  Губернатор  Новгородской  области,  являющийся  Председателем  Правительства  Новгородской  области,  и  члены  Правительства  Новгородской  области,  в  том  числе  первые  заместители  Губернатора  Новгородской  области,  заместители  Губернатора  Новгородской  области,  руководители  департаментов  Новгородской  области.  Структура,  порядок  формирования,  полномочия,  организация  деятельности  Правительства  Новгородской  области  и  статус  члена  Правительства  Новгородской  области  устанавливаются  областным  законом  «О  Правительстве  Новгородской  области»  в  соответствии  с  Уставом  области  [2].  Вместе  с  тем,  Правительство  Новгородской  области  является  точной  копией  предыдущего  исполнительного  органа  власти  субъекта  федерации  —  Администрации  Новгородской  области,  сохраняющего  прежнюю  структуру  и  систему.  Например,  по-прежнему  исполнительный  орган,  возглавляемый  Губернатором,  предусматривает  должности  двух  первых  вице-губернаторов,  другие  заместители  губернатора,  получивших  статуса  члена  Правительства,  не  получили  полномочий,  соответствующих  полномочиям  членов  правительства  субъекта  федерации.  Таким  образом,  Губернатор  возглавляет  орган,  который  получил  просто  новое  наименование.  Вместе  с  тем,  субъектам  федерации  с  федерального  уровня  не  навязывается  императивная  модель  системы  и  структуры  органов  исполнительной  власти  субъекта,  что,  по  мнению  автора,  возможно,  исходя  из  расчета  численности  населения  и  потенциала  субъекта  федерации,  а  также  ее  организационно-правовой  формы.  Следует  учитывать,  что  согласно  п.  7  ст.  26.3  Федерального  закона  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  [4]  федеральные  законы,  предусматривающие  передачу  отдельных  полномочий  Российской  Федерации  по  предметам  совместного  ведения  органам  государственной  власти  субъектов  Федерации,  должны  содержать  положения,  предусматривающие,  права  федерального  центра  по  определению  структуры  органов  исполнительной  власти  субъекта  Федерации,  осуществляющих  указанные  полномочия,  возможность  федеральных  органов  исполнительной  власти  согласовывать  структуру  органов  исполнительной  власти  субъектов  Федерации,  осуществляющих  соответствующие  полномочия.  Общеизвестно,  что  остро  в  настоящее  время  стоят  проблемы  неэффективного  управления;  коррупции;  избыточных  и  дублирующих  функций  органов  исполнительной  власти;  неоправданного  государственного  вмешательства  в  экономические  процессы;  наличие  чрезмерных  бюрократических  барьеров;  неэффективность  системы  закупок  для  государственных  и  муниципальных  нужд;  отсутствие  действенной  системы  внутреннего  контроля  за  управленческой  деятельностью;  недостаточно  эффективная  организация  системы  территориальных  органов  федеральных  органов  исполнительной  власти;  отсутствие  гарантии  прозрачности  и  эффективности  взаимодействия  органов  исполнительной  власти  со  структурами  гражданского  общества.  Органы  государственной  власти  субъектов  Федерации  не  заинтересованы  в  интенсивном  развитии  соответствующей  территории,  не  могут  в  пределах  своей  компетенции  определять  систему  и  структуру  региональных  органов  исполнительной  власти  эффективным  образом.

На  основании  вышеизложенного,  автор  полагает,  что  требуются  изменения  и  дополнения  федерального  законодательства  в  части  установления  пределов  регулирования  системы  и  структуры  органов  исполнительной  власти  субъекта  федерации,  ориентируясь  на  численность  населения  региона  и  его  экономический  потенциал,  что  позволит  осуществлять  администрирование  в  целом  системы  исполнительной  власти  Российской  Федерации  и  установит  эффективную  «вертикаль»  исполнительной  власти.

Список  литературы:

1. Конституция  Российской  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  01.06.2013).
2. Устав  Новгородской  области  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  01.06.2013)
3. Федеральный  закон  от  4  июля  2003  г.  №  95-ФЗ  «О  внесении  изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»//  СЗ  РФ.  2003.  №  27  (ч.  2).  Ст.  2709;  2004.  №  50.  Ст.  4950;  2005.  №  1  (ч.  1).  Ст.  25. 
4. Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  №184-ФЗ//  СЗ  РФ.  1999.  №  42.  Ст.  5005;  2000.  №  31.  Ст.  3205;  2001.  №  7.  Ст.  608;  2002.  №  19.  Ст.  1792,  №  30.  Ст.  3024,  №  50.  Ст.  4930;  2003.  №  27  (ч.  2).  Ст.  2709;  2004.  №  25.  Ст.  2484,  №  50.  Ст.  4950;  2005.  №  1  (ч.  1).  Ст.  17,  ст.  25.