МИНИСТЕРСТВО  ЮСТИЦИИ  РФ  И  ЕГО  ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ  ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ  КАК  СУБЪЕКТЫ  АНТИКОРРУПЦИОННОЙ  ЭКСПЕРТИЗЫ

Романова  Инесса  Сергеевна

преподаватель  кафедры  менеджмента  организаций  Поволжского  института  управления  имени  П.А.  Столыпина  РАНХиГС,  г.  Саратов

E-mail: 

THE  MINISTRY  OF  JUSTICE  OF  THE  RUSSIAN  FEDERATION  AND  ITS  TERRITORIAL  DIVISIONS  CARRYING  OUT  ANTI-CORRUPTION  EXPERTISE

Romanova  Inessa  Sergeevna

teacher  of  chair  of  management  of  the  organizations  of  Volga  region  institute  of  management  of  a  name  of  P.A.  Stolypin,  Saratov

АННОТАЦИЯ

В  статье  анализируется  компетентность  специалистов  Министерства  Юстиции  РФ,  проводящих  экспертное  исследование,  подробно  рассматриваются  содержание  и  недостатки  правового  регулирования  антикоррупционной  экспертизы.  Особое  внимание  уделяется  приданию  заключению  о  выявленных  коррупциогенных  факторах  рекомендательного  характера,  не  смотря  на  «многоступенчатость»  его  проверки.

ABSTRACT

In  article  is  analyzed  competence  of  specialists  of  the  Ministry  of  Justice  conducting  expert  research,  in  detail  considered  the  contents  and  negative  moments  of  legal  regulation  of  anti-corruption  expertise.  The  special  attention  is  paid  to  giving  to  the  conclusion  of  the  revealed  korruptsiogenny  factors  of  recommended  nature,  besides  "multilateralness"  of  its  check. 

Ключевые  слова:  антикоррупционная  экспертиза,  коррупциогенный  фактор,  Министерство  Юстиции  РФ.

Keywords:  anti-corruption  expertise,  korruptsiogenny  factor,  Ministry  of  Justice. 

Министерство  юстиции  Российской  Федерации  (Минюст  РФ)  и  его  территориальные  подразделения  с  2009  года  в  целях  организации  деятельности  федеральных  органов  исполнительной  власти  по  предупреждению  включения  в  проекты  нормативных  правовых  актов  положений,  которые  могут  способствовать  проявлениям  коррупции  при  их  применении  и  создавать  условия  легитимности  коррупционных  деяний,  выявлению  и  устранению  таких  положений,  проводят  экспертизу  на  коррупциогенность  нормативных  правовых  актов,  их  проектов,  а  также  иных  документов. 

Вмененная  в  обязанности  Минюста  РФ  подобного  рода  экспертиза  не  явилась  чем-то  новым,  а  стала  частью  уже  более  для  них  знакомой  правовой  экспертизы,  которую  подразделения  Минюста  РФ  проводят  в  отношении  вновь  принятых  актов,  при  внесении  в  них  изменений  (дополнений)  и  в  ряде  других  случаев  [7].  Для  Минюста  РФ  антикоррупционная  экспертиза  —  это  вид  правовой  экспертизы,  которая  проводится  с  узкой  специальной  задачей  —  заключение  на  предмет  наличия  факторов,  способствующих  проявлениям  коррупции.

Как  правило,  в  территориальных  подразделениях  Минюста  РФ  вопросами  проведения  антикоррупционной  экспертизы  занимается  отдел  законодательства,  регистрации  уставов  муниципальных  образования  и  ведения  регистров.  Специалисты  отдела  очевидно  должны  разбираться  в  тонкостях  проведения  экспертиз,  ведь  их  никто  дополнительно  не  обучает  специфике  антикоррупционной  экспертизы.  Согласно  справкам  о  выполнении  плана  мероприятий  по  противодействию  коррупции  Управления  Минюста  по  отдельным  субъектам  Российской  Федерации,  все  обучение  порядку  проведения  вышеназванной  экспертизы  и  выявлению  коррупциогенных  факторов  ограничивается  только  ежегодным  ознакомлением  с  Постановлением  Правительства  РФ,  которым  утверждены  правила  и  методика  проведения  антикоррупционной  экспертизы.  Тем  не  менее,  сами  специалисты  соответствующих  отделов  считают,  что  территориальным  органам  Минюста  стоит  взаимодействовать  с  соответствующими  экспертными  учреждениями  для  привлечения  к  антикоррупционной  экспертизе  узкопрофильных  экспертов  [3].  Очевидна  необходимость  в  более  детальном  обучении  специалистов  с  освещением,  помимо  прочего,  практики  других  экспертов  и  ознакомлением  с  вновь  появившимися  коррупциогенными  схемами.

Минюст  РФ  проводит  антикоррупционную  экспертизу  на  основании  следующих  нормативных  правовых  актов:  Федеральный  закон  от  25.12.2008  г.  №  273-фз  «О  противодействии  коррупции»[9];  Федеральный  закон  от  17.07.2009  г.  №  172-фз  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  [10].  Федеральное  законодательство,  а  так  же  Указ  Президента  РФ  №  1313  «Вопросы  Министерства  Юстиции  РФ»  [8]  и  Приказ  Минюста  РФ  №  147  «Об  утверждении  положения  об  управлении  Министерства  Юстиции  РФ  по  субъекту  (субъектам)  РФ  и  перечня  управлений  Министерства  Юстиции  РФ  по  субъектам  РФ»  [4]  устанавливают  сам  факт  вменения  в  обязанности  Минюста  РФ  полномочий  по  проведению  антикоррупционной  экспертизы.

Постановление  Правительства  РФ  от  26.02.2010  г.  №  96  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  [2]  содержит  Правила  проведения  экспертизы,  в  которых  определено  какие  конкретно  акты,  проекты  и  иные  документы  подлежат  антикоррупционной  оценке  органами  Минюста  РФ,  а  также  Методику,  которая  устанавливает  перечень  коррупциогенных  факторов  и  отмечает  необходимость  проводить  экспертизу  каждой  нормы  или  положения  проекта  нормативного  правового  акта. 

Правила  и  методика  не  отражают  подробно  весь  порядок  проведения  экспертизы,  предполагается,  что  это  должны  установить  ведомственные  акты,  но  и  они  упускают  многое.  Например,  приказы  Минюста  РФ  относительно  антикоррупционной  экспертизы  регулируют  исключительно  организационные  вопросы  проведения  экспертизы  подразделениями.  Рекомендации  по  проведению  правовой  экспертизы,  утвержденные  Минюстом  РФ,  значительно  подробнее  описывают  порядок  ее  проведения,  например,  в  рекомендациях  установлен  срок  проведения  экспертизы,  содержится  указание  о  необходимости  рассматривать  правовые  последствия  применения  конкретной  нормы,  рассматривать  при  необходимости  несколько  правовых  актов,  содержащих  части  норм  (например,  когда  диспозитивная  часть  и  санкция  содержится  в  разных  актах),  а  также  порядок  и  условия  проведения  повторной  экспертизы.  Такой  детальной  регламентации  и  не  хватает  антикоррупционной  экспертизе.

Приказ  Минюста  РФ  от  08.09.2011  г.  №  310  «Об  организации  работы  по  проведению  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов,  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  структурными  подразделениями  Минюста  России»  [6]  (Приказ  Минюста  РФ  №  310),  устанавливает  конкретные  полномочия  департаментов  Минюста  РФ  в  данной  сфере.  Указано,  что  структурные  подразделения  Минюста  РФ  проводят  антикоррупционную  экспертизу  проектов  нормативных  правовых  актов,  проектов  технических  заданий  и  официальных  отзывов  на  проекты  федеральных  законов  при  проведении  их  правовой  экспертизы,  а  также  нормативных  правовых  актов  при  их  государственной  регистрации.

Приказ  Минюста  РФ  от  01.04.10  г.  №  77  «Об  организации  работы  по  проведению  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  субъектов  РФ  и  уставов  муниципальных  образований»[5],  как  следует  из  названия,  регулирует  деятельность  территориальных  органов  Минюста  РФ,  основной  обязанностью  которых  является  проведение  антикоррупционной  экспертизы  при  мониторинге  правоприменения  и  внесении  сведений  в  федеральный  регистр  правовых  актов,  а  также  уставов  при  их  государственной  регистрации.

В  уставах  муниципальных  образований  установлены  в  основном  юрисдикционные  и  нормотворческие  полномочия  органов  местного  самоуправления  и  должностных  лиц.  В  связи  с  этим,  в  уставах  муниципальных  образований  преимущественно  выявляется  такой  коррупциогенный  фактор,  как  отсутствие  или  неполнота  административных  процедур,  который  выражается  в  отсутствии  одного  из  элементов  порядка  принятия  либо  официального  опубликования  муниципальных  правовых  актов,  а  также  в  отсутствии  порядка  совершения  действий  по  удалению  главы  муниципального  образования  в  отставку. 

На  стадии  мониторинга  правоприменения  проводится  антикоррупционная  экспертиза  нормативных  правовых  актов  субъектов  РФ.  Мониторинг  представляет  собой  комплексную  и  плановую  деятельность  по  сбору,  обобщению,  анализу  и  оценке  информации  для  обеспечения  принятия  (издания),  изменения  или  отмены  нормативных  правовых  актов  в  целях  выявления  норм  права,  которые  используются  в  коррупционных  целях,  и  последующей  корректировки  действующего  законодательства.

Антикоррупционная  экспертиза  проектов  нормативных  правовых  актов  проводится  в  рамках  участия  специалистов  территориальных  подразделений  Минюста  РФ  в  нормотворческой  деятельности  органов  государственной  власти  субъекта  РФ,  в  том  числе,  участия  в  рабочих  группах  по  рассмотрению  законопроектов,  направления  соответствующих  заключений. 

Таким  образом,  на  Минюст  РФ  и  его  территориальные  органы  приходится  значительная  часть  нормативных  правовых  актов  и  их  проектов  Российской  Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации.  При  этом,  не  смотря  на  то,  что  Минюст  РФ  по  определению  считается  специалистом  в  области  законодательства,  заключениям,  составленным  по  результатам  проведения  антикоррупционной  экспертизы,  придается  лишь  рекомендательный  характер,  то  есть  нормотворческий  орган  должен  с  ним  ознакомиться  и  учесть  предложения  по  устранению  коррупциогенных  факторов.  Обязательный  характер  (который  проявляется  в  отказе  от  государственной  регистрации  акта)  установлен  лишь  в  отношении  заключений  о  выявленных  коррупциогенных  факторах  в  нормативных  правовых  актах  федеральных  органов  исполнительной  власти,  иных  государственных  органов  и  организаций,  затрагивающих  права,  свободы  и  обязанности  человека  и  гражданина,  устанавливающих  правовой  статус  организаций  или  имеющих  межведомственный  характер,  а  также  уставов  муниципальных  образований  и  муниципальных  правовых  актов  о  внесении  изменений  в  уставы  муниципальных  образований,  предоставленных  для  государственной  регистрации. 

После  изучения  нормативных  правовых  актов  или  проектов  составляется  заключение  о  выявленных  коррупциогенных  фактах  или  об  их  отсутствии.  Формы  заключений  устанавливаются  приказом  Минюста  РФ.  В  заключении  указываются:  наименование  исследуемого  акта  или  его  проекта,  все  выявленные  коррупциогенные  факторы  со  ссылкой  на  положения  методики,  устанавливающие  эти  факторы,  а  также  предложен  способ  их  устранения.

Заключение,  содержащее  описание  выявленных  коррупциогенных  факторов,  составленное  структурными  подразделениями  Минюста  РФ,  согласно  Приказу  Минюста  РФ  №  310,  направляются  в  Департамент  конституционного  законодательства  (Департамент)  для  согласования.  При  наличии  нарушений  Департамент  возвращает  проект  заключения  с  письменными  замечаниями.  Соответствующее  подразделение  дорабатывает  проект  и  вновь  отправляет  его  на  согласование.  При  несогласии  с  замечаниями,  курирующий  заместитель  министра  проводит  совещания  по  устранению  разногласий.

Стоит  обратить  внимание,  что  даже  столь  «многоступенчатая»  внутренняя  проверка  наличия  коррупциогенных  факторов  не  отменяет  рекомендательный  характер  большинства  заключений  Минюста  РФ.

При  проведении  антикоррупционной  экспертизы  территориальными  подразделениями  Минюста  РФ,  заявление  с  выявленными  коррупциогенными  факторами  сразу  направляется  в  орган  государственной  власти  субъекта  РФ,  принявший  акт  либо  главе  муниципального  образования,  предоставившему  правовой  акт  на  государственную  регистрацию.

Разногласия,  возникшие  при  оценке  коррупциогенных  факторов,  выявленных  в  актах,  предоставленных  в  Минюст  РФ  для  проведения  правовой  экспертизы,  рассматриваются  Председателем  Правительства  РФ,  заместителями  Председателя  Правительства  РФ  (в  соответствии  с  их  компетенцией)  с  участием  федеральных  министров,  руководителей  федеральных  органов  исполнительной  власти,  имеющих  разногласия.  Рассмотрение  разногласий  может  проводиться  на  заседании  соответствующего  правительственного  координационного  или  совещательного  органа,  а  в  отдельных  случаях  в  Аппарате  Правительства  РФ  либо  на  заседании  Правительства  РФ.

При  наличии  разногласий,  возникших  при  оценке  коррупциогенных  факторов,  выявленных  в  нормативных  правовых  актах,  предоставленных  для  государственной  регистрации,  федеральный  орган  исполнительной  власти,  осуществляющий  разработку  проекта  нормативного  акта,  обеспечивает  его  обсуждение  с  Минюстом  с  целью  поиска  взаимоприемлемого  решения.  Если  замечания  все  же  не  будут  учтены,  руководитель  Минюста  вправе  направить  заместителю  Председателя  Правительства  правовой  акт,  по  которому  имеются  неурегулированные  разногласия  для  принятия  в  отношении  указанных  разногласий  соответствующего  решения  [1].

Помимо  непосредственно  самой  антикоррупционной  экспертизы,  на  органы  Минюста  РФ  возложена  обязанность  по  аккредитации  юридических  и  физических  лиц  в  качестве  независимых  экспертов,  уполномоченных  на  проведение  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  на  коррупциогенность.  В  настоящее  время  аккредитовано  полторы  тысячи  физических  лиц  и  более  250  юридических  лиц.  Минюст  РФ  также  утверждает  порядок  ведения  государственного  реестра  независимых  экспертов  и  форму  заключения  по  результатам  независимой  антикоррупционной  экспертизы.  Основной  проблемой  в  этой  сфере  является  полное  отсутствие  каких-либо  полномочий  территориальных  органов  Минюста  по  контролю  и  координации  независимых  экспертов,  отсутствие  системы  отчетности  независимых  экспертов  о  количестве  проведенных  экспертиз  и  выявленных  коррупциогенных  факторах  [3].  Ведь  по  факту,  экспертизы  регулярно  проводят  всего  несколько  экспертов  из  десятков,  а  порой  даже  из  сотен,  аккредитованных  по  отдельным  субъектам.  В  связи  с  этим,  в  территориальных  органах  Минюста  РФ  создаются  советы  по  координации  деятельности  в  сфере  проведения  независимой  экспертизы.

Список  литературы:

1.Постановление  Правительства  РФ  от  13  августа  1997  г.  №  1009  (ред.18.09.2013)  «Об  утверждении  Правил  подготовки  нормативных  правовых  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти  и  их  государственной  регистрации».  //  «Собрание  законодательства  РФ»,  —  18.08.1997,  —  №  33,  —  ст.  3895.

2.Постановление  Правительства  РФ  от  26.02.2010  №  96  (ред.  от  27.03.2013)  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //»Российская  газета»,  №  46,  05.03.2010.

3.Правовое  просвещение  государственных  служащих  Главного  управления  в  сфере  противодействия  коррупции.  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://  www.minjust.ru/ru/node/1976  (дата  обращения12.10.2012).

4.Приказ  Минюста  России  от  21.05.2009  №  147  (ред.  от  20.02.2013)  «Об  утверждении  Положения  об  Управлении  Министерства  юстиции  Российской  Федерации  по  субъекту  (субъектам)  Российской  Федерации  и  Перечня  управлений  Министерства  юстиции  Российской  Федерации  по  субъектам  Российской  Федерации»  //»Российская  газета»,  №  94,  27.05.2009.

5.Приказ  Минюста  России  от  01.04.2010  №  77  (ред.  от  27.08.2013)  «Об  организации  работы  по  проведению  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  субъектов  Российской  Федерации  и  уставов  муниципальных  образований»  //»Российская  газета»,  №  84,  21.04.2010.

6.Приказ  Минюста  России  от  08.09.2011  №  310  (ред.  от  04.04.2012)  «Об  организации  работы  по  проведению  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов,  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  структурными  подразделениями  Минюста  России»  //»Российская  газета»,  №  207,  16.09.2011.

7.Приказ  Минюста  России  от  31.05.2012  №  87  «Об  утверждении  Методических  рекомендаций  по  проведению  правовой  экспертизы  нормативных  правовых  актов  субъектов  Российской  Федерации"//  Бюллетень  Минюста  РФ»,  №  1,  2013.

8.Указ  Президента  РФ  от  13.10.2004  №  1313  (ред.  от  29.06.2013)  «Вопросы  Министерства»  //»Собрание  законодательства  РФ»,  —  18.10.2004,  —  №  42,  —  ст.  4108.

9.Федеральный  закон  от  25.12.2008  №  273-ФЗ  (ред.  от  30.09.2013)  «О  противодействии  коррупции"//"Собрание  законодательства  РФ»,  —  29.12.2008,  —  №  52  (ч.  1),  —  ст.  6228.

10.Федеральный  закон  от  17.07.2009  №  172-ФЗ  (ред.  от  21.11.2011)  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»//»Собрание  законодательства  РФ»,  —  20.07.2009,  —  №  29,  —  ст.  3609.