ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ  ИНИЦИАТИВА  ГРАЖДАН:  ПРОБЛЕМЫ  НОРМАТИВНОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ

Чащина  Светлана  Ивановна

канд.  юр.  наук,  доцент  Комсомольского-на-Амуре  государственного

технического  университета,  РФ,  г.  Комсомольск-на-Амуре

E-mail: 

INVOLVEMENT  IN  THE  LAW-MAKING  PROCESS:  REGULATORY  ISSUES

Svetlana  Chaschina

candidate  of  Law  Science,  Associate  Professor  of  Komsomolsk-on-Amure  State  Technical  University,  Russia  Komsomolsk-on-Amure

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  нормативного  регулирования  одной  из  форм  участия  населения  в  осуществлении  местного  самоуправления.

ABSTRACT

This  article  is  devoted  to  regulatory  issues  regarding  citizens  involvement  in  local  self-government  law-making  process. 

Ключевые  слова:  основные  принципы  правового  регулирования  правотворческой  инициативы;  вопросы  местного  значения;  представительный  орган  местного  самоуправления.

Keywords:  Fundamental  principles  regulating  Law-making  process;  local  significance  matters;  Local  self-government  representative  agency.

Конституция  Российской  Федерации  лежит  в  основе  иерархии  законодательства  о  местном  самоуправлении  и  играет  особую  роль  в  регламентации  местного  самоуправления.  В  ст.  12,  130—132  Конституции  РФ  закреплена  общая  модель  российского  местного  самоуправления  [1].  В  нормах  Конституции  РФ  определено,  что  местное  самоуправление  призвано  обеспечить  самостоятельное  решение  населением  вопросов  местного  значения.  Население  осуществляет  местное  самоуправление  непосредственно  (с  помощью  форм  прямой  демократии),  а  также  через  органы  местного  самоуправления.

Осуществление  местным  сообществом  своего  права  на  нормотворческую  деятельность  как  основы  для  осуществления  прямого,  непосредственного  и  широкого  участия  населения  в  решении  вопросов  местного  значения  отражает  основные  параметры  развития  общества.  Наиболее  важным  представляется  вопрос  о  развитии  местной  представительной  демократии  через  укрепление  и  повышение  дееспособности  представительного  органа  муниципального  образования,  тем  более  что  положения  закона  о  местном  самоуправлении  не  заложили  механизмы  инициативы  населения.

Представительный  орган  в  силу  своего  статуса  обладает  правом  выражать  мнение  населения,  избравшего  его.  Следует  отметить,  что  результаты  функционирования  народного  представительства,  выраженные  в  нормативно-правовых  актах,  должны  опираться  на  правотворческую  инициативу  граждан.

Следует  отметить,  что  по  инициативе  граждан  могло  быть  реализовано  несколько  десятков  норм  Федерального  закона  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  РФ»  от  6  октября  2003  года  [2],  большая  часть  из  которых  входит  в  нормотворческую  компетенцию  представительного  органа  муниципального  образования.  В  их  числе  решение  об  установлении  официальных  символов  муниципального  образования  и  порядка  их  использования  (ст.  9  Федерального  закона);  положение  о  порядке  принятия  устава  муниципального  образования,  внесения  в  него  изменений  и  дополнений,  в  том  числе  о  порядке  учета  предложений  по  проекту  устава  и  порядке  участия  граждан  в  его  обсуждении  (ст.  44  Федерального  закона);  решение  о  порядке  реализации  правотворческой  инициативы  граждан  (ст.  26  Федерального  закона);  положение  о  территориальном  общественном  самоуправлении  (ст.  27  Федерального  закона);  положение  о  публичных  слушаниях  в  муниципальном  образовании  (ст.  28  Федерального  закона);  положение  о  собрании  граждан  в  муниципальном  образовании  (ст.  29  Федерального  закона);  положение  о  конференции  (собрании  делегатов)  граждан  в  муниципальном  образовании  (ст.  30  Федерального  закона);  решение  о  порядке  проведения  опроса  граждан  в  муниципальном  образовании  (ст.  31  Федерального  закона);  положение  о  представительном  органе  муниципального  образования  (ст.  34,  35  Федерального  закона);  регламент  представительного  органа  муниципального  образования  (ст.  34,  35  Федерального  закона);  положение  о  контрольном  органе  муниципального  образования  (ст.  38  Федерального  закона);  положение  о  порядке  осуществления  контрольных  функций  представительным  органом  муниципального  образования  (ст.  35  Федерального  закона);  решение  о  порядке  и  сроках  рассмотрения  обращений  граждан  в  органы  местного  самоуправления  (в  соответствие  с  законом  субъекта  РФ  (ст.  32  Федерального  закона);  положение  о  порядке  самороспуска  представительного  органа  муниципального  образования  (ст.  35  Федерального  закона);  положение  об  отзыве  депутата,  члена  выборного  органа  местного  самоуправления,  выборного  должностного  лица  местного  самоуправления  (ст.  24  Федерального  закона);  положение  о  порядке  принятия  планов  и  программ  развития  муниципального  образования,  утверждения  отчетов  об  их  исполнении  (ст.  35  Федерального  закона);  положение  о  порядке  владения,  пользования,  распоряжения  муниципальным  имуществом,  порядке  и  условиях  его  приватизации  (ст.  51  Федерального  закона);  положение  об  установлении  минимальных  социальных  стандартов  и  других  нормативных  расходов  местных  бюджетов  на  решение  вопросов  местного  значения  (ст.  53  Федерального  закона);  положение  о  порядке  формирования,  размещения,  исполнения  и  контроля  за  исполнением  муниципального  заказа  (ст.  54  Федерального  закона);  положение  о  порядке  привлечения  заемных  средств  (ст.  64  Федерального  закона);  решение  об  учреждении  межмуниципальных  хозяйственных  обществ  и  некоммерческих  организаций  (ст.  68,  69  Федерального  закона),  и  другие  [2].

В  соответствии  с  нормами  Федерального  закона  от  6  октября  2003  года  [2],  основными  принципами  правового  регулирования  правотворческой  инициативы  граждан  являются:  принцип  всеобщности  (правом  правотворческой  инициативы  обладают  все  жители  муниципального  образования,  обладающие  избирательным  правом);  принцип  гарантированности  прав  граждан  на  участие  в  местном  самоуправлении  (в  случае  отсутствия  нормативного  правового  акта  представительного  органа  муниципального  образования,  регулирующего  порядок  реализации  правотворческой  инициативы  граждан,  принятие  к  рассмотрению  и  рассмотрение  проекта  муниципального  акта,  внесенного  гражданами,  осуществляется  в  соответствии  с  нормами  Федерального  закона);  принцип  недопустимости  ограничения  прав  граждан  на  участие  в  осуществлении  местного  самоуправления,  в  том  числе  права  на  участие  в  реализации  правотворческой  инициативы  (эти  права  могут  быть  ограничены  только  федеральным  законом);  принцип  законности,  согласно  которому,  во-первых,  субъекты  правоотношений,  возникших  в  связи  с  реализацией  правотворческой  инициативы,  связаны  соответствующими  нормативными  актами,  сфера  и  порядок  их  деятельности  очерчены  правовыми  актами,  и,  во-вторых,  соблюдение  этого  принципа  предполагает  также  непротиворечивость  проектов  вносимых  муниципальных  правовых  актов  федеральному  законодательству,  законодательству  субъекта  РФ,  уставу  муниципального  образования  и  актам,  принятым  на  местном  референдуме;  принцип  свободы  волеизъявления  и  добровольности  участия  в  мероприятиях,  связанных  с  реализацией  правотворческой  инициативы,  означающий  недопустимость  оказания  влияния  на  граждан,  выступающих  в  правотворческой  инициативой.

Из  сопоставления  норм  ст.  2,  7,  главы  7  Федерального  закона  от  6  октября  2003  года  [2]  с  необходимостью  следует  вывод  о  том,  что  проекты  муниципальных  правовых  актов,  вносимых  гражданами  на  рассмотрение  в  органы  местного  самоуправления,  могут  быть  как  по  вопросам  местного  значения,  так  и  по  вопросам  осуществления  отдельных  государственных  полномочий.  Кроме  того,  Федеральный  закон  не  ограничивает  содержание  правотворческой  инициативы  граждан  исключительно  проектами  муниципальных  правовых  актов  по  вопросам  местного  значения  (ст.  26)  [2]. 

В  настоящее  время  в  большинстве  муниципальных  образований  приняты  специальные  нормативные  акты  о  правотворческой  инициативе  граждан,  содержащие  положения  о  внесении  жителями  муниципального  образования  проектов  муниципальных  правовых  актов.  При  этом  не  всегда  указывается,  что  предметом  правотворческой  инициативы  не  могут  быть  вопросы,  не  относящиеся  к  вопросам  местного  значения.  Например,  в  Решении  Собрания  депутатов  Хабаровского  муниципального  района  от  1  марта  2005  года  №  19  «Об  утверждении  Положения»  [3]  предметом  правотворческой  инициативы  могут  быть  все  без  исключения  муниципальные  правовые  акты. 

Такое  правовое  регулирование  содержания  правотворческой  инициативы  и  правомочий  граждан  в  этой  сфере  носит  чересчур  расширительный  характер  и  не  способствует  эффективному  функционированию  как  самой  правотворческой  инициативы  граждан,  как  механизма  самоорганизации  населения,  так  и  нормотворческой  деятельности  представительных  органов  муниципальных  образований.  В  условиях  расширения  сферы  правового  регулирования  и  детальной  регламентации  все  большего  числа  муниципально-правовых  отношений  представляется,  что  право  граждан  на  правотворческую  инициативу  может  распространяться  лишь  на  проекты  муниципальных  актов,  которые  регламентируют  вопросы  местного  значения  и  не  касаются  осуществления  муниципальными  органами  отдельных  государственных  полномочий.  Это  обусловлено  тем,  что  органы  местного  самоуправления  не  свободны  в  осуществлении  отдельных  государственных  полномочий,  поскольку  их  права,  обязанности,  финансирование,  порядок  отчетности  и  ответственность  в  связи  с  осуществлением  этих  полномочий  определяются  федеральными  законами  или  законами  субъектов  РФ.  Таким  образом,  право  граждан  на  правотворческую  инициативу  должно  распространяться  на  проекты  муниципальных  правовых  актов  только  нормативного  характера,  регламентирующих  вопросы  местного  значения.  Распространять  правотворческую  инициативу  граждан  на  муниципальные  акты  индивидуального  характера,  на  внутриорганизационные  акты  местных  органов  власти  не  целесообразно.  Во-первых,  в  связи  с  тем,  что  правотворческая  инициатива  граждан  —  это  институт  непосредственной  демократии,  который  призван  общими  усилиями  граждан  решать  общезначимые  вопросы  для  местного  сообщества,  а  не  чьи-либо  персональные  проблемы.  Во-вторых,  организация  деятельности  органов  местного  самоуправления  является  исключительной  компетенцией  руководителей  этих  органов,  а  не  местного  населения.  Очевидно,  что  нормы  Федерального  закона,  определяющие  содержание  правотворческой  инициативы  граждан,  излишне  декларативны  и  нерациональны.  Следует  внести  коррективы  в  ст.  26  Федерального  закона  от  6  октября  2003  года  [2]  в  части  предоставления  гражданам  возможности  внесения  на  рассмотрения  представительного  органа  муниципального  образования  исключительно  проектов  нормативных  правовых  актов  по  вопросам  местного  значения.  Такая  поправка  будет  соответствовать  предназначению  правотворческой  инициативы  граждан  как  важнейшего  института  непосредственной  демократии  на  местном  уровне,  выражающемуся  в  праве  граждан  вносить  на  рассмотрение  органов  местного  самоуправления  проекты  муниципальных  актов  по  важнейшим  общезначимым  проблемам  местного  сообщества.

Список  литературы:

1.Конституция  Российской  Федерации  (принята  всенародным  голосованием  12.12.1993)  (с  учетом  поправок,  внесенных  Законами  РФ  о  поправках  к  Конституции  РФ  от  30.12.2008  №  6-ФКЗ,  от  30.12.2008  №  7-ФКЗ)  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  2009.  —  №  4.  —  Ст.  44.

2.Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Россий-ской  Федерации:  федер.  закон  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  //  Собрание  зако-нодательства  РФ.  —  2003.  —  №  40.  —  Ст.  3822. 

3.Об  утверждении  Положения  (вместе  с  «Положением  «О  порядке  реализации  правотворческой  инициативы  граждан,  проживающих  на  территории  Хабаровского  муниципального  района»):  Решение  Собрания  депутатов  Хабаровского  муниципального  района  от  1  марта  2005  г.  №  19  //  Вестник  Хабаровского  муниципального  района  Хабаровского  края  от  16.04.2005.  №  3.