ФОРМЫ  НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ  ДЕМОКРАТИИ  В  МЕСТНОМ  САМОУПРАВЛЕНИИ:  ПРОБЛЕМЫ  ТЕОРИИ  И  ПРАКТИКИ

Абдуллина  Сабина  Индусовна

студент  Башкирского  Государственного  Университета,  РФ,  Республика  Башкортостан,  г.  Уфа

E-mail:  violet94junk@rambler.ru

Аминов  Ильдар  Ринатович

канд.  юрид.  наук,  доцент  Башкирского  государственного  университета,  РФ,  Республика  Башкортостан,  г.  Уфа

E-mail: 

FORMS  OF  DIRECT  DEMOCRACY  IN  LOCAL  GOVERNMENT:  PROBLEMS  OF  THEORY  AND  PRACTICE

Abdullina  Sabina  Indusovna

student  of  Bashkir  State  University,  Russia,  Republic  of  Bashkortostan,  Ufa

AminovIldarRinatovich

candidate  of  Juridical  Science,  docent  of  Bashkir  State  University,  Russia,  Republic  of  Bashkortostan,  Ufa

АННОТАЦИЯ

В  данной  статье  рассмотрены  проблемы  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении.  Особое  внимание  обращается  на  субъекты  непосредственной  демократии,  а  также  классификации  ее  форм.  Приводится  разграничение  таких  отдельных  форм  непосредственной  демократии  как  депутатские  и  публичные  слушания.  Проанализировано  применение  норм  федерального  законодательства  на  практике.

ABSTRACT

The  problems  of  direct  democracy  in  local  government  were  examined  in  this  article.  The  special  attention  is  paid  on  subjects  of  direct  democracy  and  on  classification  of  its  forms.  The  distinction  of  such  single  forms  of  direct  democracy  as  deputy  and  public  hearings  were  also  adduce.  The  application  of  norms  of  federal  legislation  was  analyzed  in  practice. 

Ключевые  слова:  непосредственная  демократия;  местное  самоуправление;  депутатские  слушания;  муниципальные  выборы;  публичные  слушания.

Keywords:  direct  democracy;  local  government;  deputy’s  hearing;  municipal  election;  public  hearing.

Для  начала  следует  определиться  с  самим  понятием  форм  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении.  Этимологически  это  демократия  без  посредников,  т.  е.  это  участие  населения  без  избираемых  представителей,  соответствующих  органов  или  должностных  лиц.  С  помощью  институтов  непосредственной  демократии  население  максимально  приближено  к  осуществлению  власти. 

Формы  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении  —  это  «способы  и  средства  реализации  жителями  муниципальных  образований  вопросов  местного  значения  без  использования  в  качестве  промежуточных  звеньев  каких-либо  органов  муниципальной  власти  или  должностных  лиц  и  без  получения  ими  властных  полномочий»  [4,  с.  244]  (однако  стоит  отметить,  что  многие  организационные  вопросы  не  могут  быть  разрешены  без  участия  соответствующих  органов  и  должностных  лиц).

В  Федеральном  законе  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  формам  непосредственной  демократии  посвящена  глава  5  «Формы  непосредственного  осуществления  населением  местного  самоуправления  и  участия  населения  в  осуществлении  местного  самоуправления».  В  главе  5  указанного  выше  Федерального  закона  предусмотрены  следующие  формы:  «местный  референдум,  муниципальные  выборы,  голосование  по  отзыву  депутата,  члена  выборного  органа  местного  самоуправления,  выборного  должностного  лица  местного  самоуправления,  голосование  по  вопросам  изменения  границ  муниципального  образования,  преобразования  муниципального  образования,  сход  граждан,  осуществляющий  полномочия  представительного  органа  муниципального  образования,  сход  граждан,  правотворческая  инициатива  граждан,  территориальное  общественное  самоуправление,  публичные  слушания,  собрание  граждан,  конференция  граждан  (собрание  делегатов),  опрос  граждан,  обращения  граждан  в  органы  местного  самоуправления,  а  также  другие  формы  непосредственного  осуществления  населением  местного  самоуправления  и  участия  в  его  осуществлении»  [7].

Непосредственная  демократия  предполагает  самостоятельность  народа  в  решении  вопросов  публичного  значения.  В  свое  время  местное  самоуправление  представляет  собой  «логически  доведенную  до  определенного  уровня  и  юридически  оформленную  самостоятельность  народа  в  решении  вопросов  публичного  значения»  [2,  с.  5].  При  непосредственной  демократии  на  уровне  местного  самоуправления  субъект  и  объект  управления  совпадают,  ведь  субъектом  является  население  муниципального  образования,  также,  как  и  объектом.  То  есть  «население  муниципального  образования  управляет  самим  собой,  самостоятельно  решает  вопросы  местного  значения»  [5,  с.  153].

Личность  может  вступать  в  отношения  управления,  связанные  с  участием  в  местном  самоуправлении  путем  непосредственного  волеизъявления,  прежде  всего,  как  член  определенного  объединения-избирательного  корпуса,  собрания  граждан  по  месту  жительства,  инициативной  группы  по  досрочному  отзыву  депутата  или  выборного  должностного  лица.  Вместе  с  тем  личность  может  выступать  в  отношения  управления  непосредственно  как  индивид,  реализуя,  например,  право  обратиться  в  орган  местного  самоуправления  с  изложением  предложения  об  улучшении  его  деятельности,  участвуя  в  обсуждении  проекта  решения  представительного  органа  местного  самоуправления  и  т.  д.  Итак,  человек-первичный  субъект  непосредственной  демократии  в  системе  местного  самоуправления.  Вторичными  субъектами  являются  коллективные  субъекты:  избирательный  корпус  муниципального  образования,  собрания  граждан  по  месту  жительства,  инициативные  группы  граждан  в  связи  с  подачей  петиций,  возбуждением  вопроса  об  отзыве  должностного  лица  или  члена  выборного  органа  местного  самоуправления.  Органы  местного  самоуправления  не  могут  рассматриваться  в  качестве  субъектов  непосредственной  демократии,  т.  к.  в  противном  случае  они  будут  подменять  содержание  волеизъявления  населения  и  будет  сводить  роль  населения  в  данном  процессе  лишь  к  участию  в  решении  органами  местного  самоуправления  вопросов  местного  значения.  Тем  не  менее,  роль  соответствующих  органов  и  должностных  лиц  носит  второстепенный  характер,  они  лишь  обеспечивают  свободу  волеизъявления  населения.  Правильно  рассматривать  органы  местного  самоуправления  как  субъекты  правоотношений,  возникающих  при  осуществлении  непосредственной  демократии.  Особенность  правового  положения  органов  и  должностных  лиц  муниципальных  образований  заключается  в  том,  что  они  не  вправе  определять  содержание  волеизъявления  граждан  при  использовании  форм  непосредственной  демократии.  Таким  образом,  единственным  субъектом  непосредственной  демократии  на  муниципальном  уровне  является  население  муниципальных  образований.  К  тому  же  это  согласуется  с  конституционной  концепцией  местного  самоуправление,  ведь  в  соответствии  с  Конституцией  Российской  Федерации  и  федеральным  законодательством  население  муниципальных  образований  является  субъектом  местного  самоуправления.

Непосредственная  демократия  проявляется  по-разному.  Существуют  простые  и  прозрачные  формы,  такие  как  собрания,  сходы.  Такие  формы  требуют  минимального  привлечения  различных  органов  и  должностных  лиц  для  их  организации.  Существуют  такие  формы,  для  организации  которых  требуются  существенные  усилия  и  соответственно  привлечение  в  большей  мере  органов  и  должностных  лиц  соответствующего  муниципального  образования,  чем  для  простых  форм  непосредственной  демократии.

Вне  зависимости  от  вовлеченности  соответствующих  органов  и  должностных  лиц  они  выполняют  вторичную  роль,  так  как  лишь  обеспечивают  произведение  волеизъявления  населением,  создают  для  этого  лишь  какие-то  определенные  условия  (информационные,  материальные,  организационные  и  пр.),  не  подменяя  при  этом  его  своими  действиями.  Благодаря  этому  реализуется  принцип  самоорганизации  населением,  т.  е.  народ  является  как  субъектом,  так  и  объектом  власти. 

Формы  непосредственной  демократии  некоторые  ученые  делят  на  императивные  и  консультативные  [1,  с.  364],  а  другие  также  выделяют  и  регулятивные  формы  [3,  с.  20].  Представляется  более  правильным  делить  формы  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении  на  императивные  и  неимперативные.  Деление  на  императивные  и  консультативные  формы  в  большей  степени  применяется  к  референдуму,  на  остальные  же  формы  непосредственной  демократии  данное  деление  переносить  не  корректно.

Само  по  себе  разнообразие  форм  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении  не  означает  их  доступность  для  населения.  На  практике  в  абсолютном  большинстве  муниципальных  образований  реально  применяется  лишь  такая  форма  непосредственной  демократии  как  муниципальные  выборы.  По  мнению  А.А.  Сергеева  «остальные  формы  непосредственной  демократии  не  являются  обязательными  и  применяются  редко»  [6,  с.  383].  Однако  в  Федеральном  законе  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  в  качестве  обязательных  форм  предусматривает  также  и  иные  формы  (публичные  слушания,  голосование  по  вопросам  изменения  границ  муниципального  образования,  преобразования  муниципального  образования)  [7].Таким  образом,  нельзя  недооценивать  политику  законодателя,  которая  была  направлена  на  расширение  участия  граждан  в  работе  муниципалитетов. 

Что  касается  публичных  слушаний,  то  хотелось  бы  отметить  такую  проблему,  как  смешение  публичных  слушаний  с  другими  непосредственными  и  представительными  формами  демократии,  например,  с  депутатскими  слушаниями.  Депутатские  слушания  являются  особой  формой  деятельности  представительного  органа  муниципального  образования,  имеют  отличную  от  публичных  слушаний  процедуру  проведения,  а  также  иной  характер  принятых  решений  по  окончании  слушания,  а  потому  не  могут  быть  аналогом  публичных  слушаний.  Вследствие  непонимания  этого  допускается  множество  ошибок  правоприменителями. 

Анализ  теоретических  вопросов,  изучение  факторов,  которые  препятствуют  развитию  непосредственной  демократии  способны  создать  объективную  почву  для  совершенствования  правового  регулирования  непосредственной  демократии  на  местном  уровне,  что  является  необходимым  условием  поступательного  развития  местного  самоуправления  в  нашей  стране.  Для  того,  чтобы  институты  непосредственной  демократии  интенсивно  развивались  необходимо  расширять  политическое  участие  ее  субъектов  в  решении  вопросов  местного  значения.  Если  сами  субъекты  не  будут  активны,  не  будут  пополняться  ряды  состава  лиц,  на  самом  деле  заинтересованных  и  непосредственно  участвующих  в  осуществлении  местного  самоуправления,  а  также  не  будут  стараться  повысить  эффективность  их  участия,  то  все  институты  непосредственной  демократии  так  и  не  будут  активно  применяться  на  практике,  они  останутся  лишь  формами  непосредственной  демократии  в  местном  самоуправлении,  предусмотренными  российским  законодательством.  Формы,  закрепленные  в  законодательстве,  будут  характеризовать  лишь  потенциальные,  а  не  реальные  возможности.  Необходимо  не  только  теоретическое  осмысление  данных  проблем,  но  и  практическое  их  решение,  для  чего  необходимо  активное  участие  каждого  гражданина. 

Список  литературы:

1. Авакьян  С.А.  Конституционное  право  России.  Т.  1.  М.:  Юристъ,  2005.  —  719  с.
2. Гарькавченко  О.Ю.  Непосредственная  демократия  как  форма  осуществления  местного  самоуправления:  некоторые  вопросы  теории  //  Государственное  управление.  2012.  №  35.
3. Комарова  А.В.  Механизм  непосредственной  демократии  современной  России  (система  и  процедуры).  М.:  Формула  права,  2006.  —  560  с.
4. Костюков  А.Н.  Муниципальное  право.  М.:  Юнити-Дана,  2011.  —  687  с.
5. Нормотворчество  муниципальных  образований  России:  содержание,  техника,  эффективность:  Сборник  статей  /  Под  ред.  В.М.  Баранова.  Нижний  Новгород,  2002.  —  298  с.
6. Сергеев  А.А.  Местное  самоуправление  в  Российской  Федерации:  проблемы  правового  регулирования.  М.:  Проспект,  2006.  —  432  с.
7. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  (ред.  от  28.12.2013)  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации».  СПС  «КонсультантПлюс».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=156906;dst=0;ts=9A5CCBDB35CF552DF5EC2D981371A1C0;rnd=0.8254097048193216  (дата  обращения:  02.05.2014).