ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ИЛИ НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ КОНТРАКТУ

FEATURES OF CIVIL LIABILITY FOR NON-FULFILLMENT OR IMPROPER FULFILLMENT OF OBLIGATIONS UNDER A GOVERNMENT CONTRACT

Alina Kostyuk

Graduate student of the Altai branch of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation,

Russia, Barnaul

АННОТАЦИЯ

Создание эффективной системы закупок, как для государственных нужд, так и для отдельных видов хозяйствующих субъектов, является важнейшей составляющей модернизации рынка. Установление специальных требований к заключению и исполнению государственного контракта не будет эффективным, если не сопроводить их юридической ответственностью. В данной статье автором рассмотрены проблемные вопросы и особенности гражданско-правовой ответственности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту. Автором, в частности, сделан вывод о недопустимости произвольного включения сведений об учредителях в РНП без установления достаточных для этого обстоятельств.

ABSTRACT

The creation of an effective procurement system, both for government needs and for certain types of business entities, is an essential component of the modernization of the market. The establishment of special requirements for the conclusion and execution of a government contract will not be effective if they are not accompanied by legal liability. In this article, the author examines problematic issues and features of civil liability for non-fulfillment or improper fulfillment of obligations under a government contract. In particular, the author concludes that it is unacceptable to arbitrarily include information about the founders in the RNP without establishing sufficient circumstances for this.

Ключевые слова: контрактная система; государственный контракт; гражданско-правовая ответственность.

Keywords: contract system; government contract; civil liability.

Бюджетная система является неотъемлемой частью механизма государственного управления экономикой, инструментом которого, среди прочего, являются государственные (включая муниципальные и иные) закупки, так как они позволяют государственному аппарату реализовывать свои функции и задачи, одновременно формируя важные условия для развития экономики. Государство напрямую влияет на структуру и динамику экономики рынков страны, когда приобретает товары (работы, услуги) для нужд здравоохранения, образования, культуры, спорта, оборонной сферы, осуществлении различных специализированных программ развития («Здравоохранение», «Образование» и т.д.). Через систему закупок государство, являясь основным заказчиком, обеспечивает основополагающую роль в управлении глобальными экономическими процессами. В настоящее время государственные закупки приобретают значение одного из основных катализаторов для масштабных преобразований всех сфер жизни людей: посредством их реализации оказывается поддержка отечественным производителям, общественным организациям, малому бизнесу.

Сфера конкурентных закупок, как основополагающий элемент целостности рыночной системы, направлена на ускорение экономического развития, поддержку малого и среднего бизнеса, обеспечение здоровой конкуренции в целях экономии бюджетных средств, снижение уровня коррупции за счет открытости информации в сфере закупок, а также комплексный переход на инновационный путь экономического развития.

Создание эффективной системы закупок, как для государственных нужд, так и для отдельных видов хозяйствующих субъектов, является важнейшей составляющей модернизации рынка. Эффективность функционирования организации, ее укрепление на рынке, а также повышение инвестиционной привлекательности, напрямую зависит от процесса организации закупочной деятельности – чем лучше организован процесс, тем эффективнее деятельность хозяйствующего субъекта

В настоящее время в России роль государственного закупочного механизма выполняет контрактная система в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Контрактная система в сфере закупок для обеспечения государственных нужд включает в себя совокупность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с планированием, размещением и исполнением государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в целях обеспечения государственных нужд в рамках бюджетных ограничений. Для целей функционирования контрактной системы формируются организационно-функциональная структура и единая информационная среда. Установление специальных требований к заключению и исполнению государственного контракта не будет эффективным, если не сопроводить их юридической ответственностью. Согласно ст. 107 Закона о контрактной системе [7] лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность по законодательству Российской Федерации.

Рассматривая проблемные вопросы гражданско-правовой ответственности, считаем необходимым отметить, что в юридической доктрине выделяют следующие отличительные черты гражданско-правовой ответственности:

1) имущественный характер, т.е. применение гражданско-правовой ответственности связано с возмещением убытков, взысканием причиненного вреда, уплатой неустоек;

2) ответственность одного участника гражданско-правовых отношений перед другим, т.е. ответственность правонарушителя перед потерпевшим, но не перед обществом;

3) особенность цели – гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления имущественной сферы потерпевшей стороны. В этой связи границы такой ответственности обусловлены ее компенсаторным характером и заключаются в соответствии размера ответственности размеру причиненного вреда (убытков);

4) возможность применения гражданско-правовой ответственности не только к нарушителю, но и к другим лицам. В частности, она может касаться правопреемников должника, а также лиц, отвечающих солидарно и (или) субсидиарно с должником.

Следовательно, используя прием толкования «от противного» (contradictio in contrarium), можно отметить, что природа рассматриваемой автором ответственности носит публично-правовой характер. Рассматриваемый вид ответственности не относится к области частного права, но является квазиадминистративным наказанием – ответственность, обладающая публично-правовой природой, но оставшаяся вне «поля притяжения» административно-деликтного регулирования.

В связи с этим представляется абсолютно верным подход тех судов, которые указывают контролирующему органу на необходимость установления вины поставщика для привлечения его к такого рода ответственности. В 2017 году в судебной практике наметился положительный поворот благодаря Верховному Суду РФ, который указал: «Нарушение участником закупки своих обязательств при отсутствии у него намерения… и предпринявшего меры… не может являться основанием для включения сведений о таком лице в РНП» [3]. Однако и эта предложенная Верховным Судом РФ формула не идеальна. Она содержит два критерия, наличие которых исключает возможность внесения данных о поставщике в РНП. К первому – отсутствие у поставщика намерения нарушить обязательство, вопросов нет, чего не скажешь о втором критерии – наличие мер, предпринятых к исполнению обязательства. Ведь вполне вероятны ситуации, когда поставщик будет лишен возможности принятия каких-либо мер. Скажем, поставщик – физическое лицо был экстренно госпитализирован, и поэтому вообще не успел что-либо предпринять. Очевидно, что в таком случае он невиновен и не может быть наказан. Если же отталкиваться от формулы Верховного Суда РФ, то следует обратный вывод, поскольку поставщик никаких мер не предпринял. Словом, ситуации могут быть разные, поэтому действия предполагаемого нарушителя должны оцениваться на предмет наличия вины в зависимости от обстоятельств конкретного дела.

Повторим, что Закон о контрактной системе указывает вносить сведения в РНП не только о поставщике, но и о его учредителях и руководителях. В законе буквально указано: «фамилии, имена, отчества (при наличии) учредителей, членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц» [7]. Следствием этого является невозможность участия в закупках других поставщиков (т.е. тех, кого в этом реестре нет), если в них числятся директор, член правления или учредитель, сведения о котором были внесены в РНП. Мало того, и сами эти лица не вправе участвовать в закупках от своего имени (ч. 1.1 ст. 31 Закона о контрактной системе[7]). Данный вывод подтверждается позицией Минфина России, Минэкономразвития России, а равно и судебной практикой [5]. Внастоящее время сведения о названных лицах вносятся в РНП «автоматически», т.е. одновременно с данными о юридическом лице, в котором эти лица фигурируют. Именно такой подход Конституционный Суд РФ и признал недопустимым.

Поводом для этого послужила жалоба В.В. Сонина, сведения о котором попали в реестр при следующих обстоятельствах.

АО «БСК» заключило в 2017 году государственный контракт на строительство бассейна в Москве. Подрядчик впал в просрочку, в связи с чем заказчик был вынужден отказаться от договора и направить информацию об этом в ФАС России. Последняя, в свою очередь, решила включить сведения о подрядчике в РНП. Одновременно туда были внесены и данные о трех учредителях подрядчика, среди которых был В. В. Сонин. Решение антимонопольного органа состоялось в сентябре 2017 года.

Спустя четыре месяца В.В. Сонин обратился в ФНС России с заявлением о признании недостоверными сведений о нем в порядке п. 5 ст. 11 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [8]. Согласно этой норме, регистрирующий орган вносит в ЕГРЮЛ запись о недостоверности содержащихся в нем сведений о юридическом лице в случае направления в этот орган соответствующего заявления физического лица. В январе 2018 г. в ЕГРЮЛ была внесена запись о недостоверности сведений о В.В. Сонине как учредителе АО «БСК».

Затем В. В. Сонин, АО «БСК», а также один из учредителей последнего обратились как соистцы в суд и попытались оспорить упомянутое решение ФАС России. Суды отклонили заявленные требования [4]. При этом на довод В.В. Сонина, что ФНС России признала недостоверность сведений о нем как об учредителе подрядчика, суды возразили так: коль скоро на момент принятия антимонопольным органом решения в ЕГРЮЛ не было информации, что данные в отношении В.В. Сонина являются недостоверными, то в РНП сведения о нем были включены правомерно. В.В. Сонин обратился в Конституционный Суд РФ с требованием признать не соответствующей Конституции РФ п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе[7]. Конституционный Суд РФ жалобу удовлетворил и пришел, в том числе, к следующим выводам.

Надежность и добросовестность сторон договорных обязательств является одним из необходимых условий стабильности гражданского оборота. При осуществлении государственных и муниципальных закупок данные условия приобретают особое значение в силу необходимости удовлетворения публичных интересов.

Для достижения поставленных целей федеральным законодателем в числе прочего была предусмотрена необходимость ведения реестра и закреплены правовые основы этого института.

Условия включения информации об учредителе юридического лица в РНП обусловливают необходимость обеспечения ее объективной достоверности, но без исследования обстоятельств, подтверждающих или опровергающих добросовестность, разумность и осмотрительность действий (бездействия) физического лица – одного из учредителей общества, невозможно установить обоснованность внесения сведений о нем в реестр.

В итоге Конституционный Суд РФ признал п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он позволяет включать в РНП информацию о физических лицах – учредителях юридического лица (акционерного общества), которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [1].

Постановление Конституционного суда РФ вызывает смешанные чувства. Даже если не обращать внимания на отдельные огрехи, к сожалению, оно порождает больше вопросов, нежели чем дает ответов. Например, в пункте 3 Постановления Конституционного суда РФ от 9 апреля 2020 г. № 16-П есть непонятное утверждение о том, что в РНП включаются сведения не только о поставщике, но и о заказчике: «Реестр несет в себе как регулятивные, так и предупредительные функции, осуществляемые уполномоченным органом посредством признания того или иного участника или заказчика не выполнившим надлежащим образом свои обязательства» [1]. Хотя законодатель такого не предусматривает. Гипотетическое включение сведений о заказчике в РНП блокирует существование системы публичных закупок в целом. Смеем надеяться, что в тексте судебного акта допущена банальная опечатка. Однако данный вывод сделан лишь в отношении учредителей хозяйственных обществ, тогда как субъекты с другим правовым статусом выведены «за скобки» постановления Суда (на что он сам указал, отметив, что предмет его проверки касается только учредителей юридических лиц). Очевидно, нет никаких оснований для того, чтобы к остальным лицам, перечисленным в п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе[7], был применен другой подход.

Кроме того, Конституционный суд РФ счел, что само по себе включение сведений об учредителях в реестр является допустимым (после оценки их действий, разумеется), поскольку «обусловлено правовым статусом учредителей, которые через свое корпоративное участие могут влиять на деятельность юридического лица». В обоснование этого вывода Суд также сослался на свои «отказные» определения, в которых, к сожалению, никаких аргументов нет [2]. С этим подходом согласиться уже никак нельзя. Как подчеркивает Е.А. Суханов, в основе создания и действия всякого юридического лица лежит фундаментальный принцип разграничения (в корпоративном праве он называется принципом разделения) имущества и ответственности юридического лица и его учредителя [6, с. 5].

Список литературы:

1. По делу о проверке конституционности пункта 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В. В. Сонина: постановление Конституционного Суда РФ от 09 апреля 2020 г. № 16-П «» // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 20. – Ст. 3220.
2. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Холодилина Юрия Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 2, пунктом 2 части 3 и частью 7 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2018 г. № 3234-О  //URL: https://base.garant.ru/72165548/  (дата обращения 28.02.2024)
3. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2017. – № 12.
4. Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2018 г. № 305-КГ18-19594 по делу № А40-198274/2017. – //URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/98yvQe2PQNWt/  (дата обращения 28.02.2024)
5. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20 апреля 2017 г. № Ф09-1846/17 по делу № А50-12567/2016. – Документ опубликован не был //  URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/upZfZo5gtrgC/ (дата обращения 28.02.2024)
6. Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц // Журнал российского права. — 2018. — № 1. — С. 5−15.
7. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция) //URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 28.02.2024)
8. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» //URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32881/ (дата обращения 28.02.2024)