ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  АУДИТ  КАК  НЕОТЪЕМЛЕМАЯ  ЧАСТЬ  ЭФФЕКТИВНОГО  ГОСУДАРСТВА

Муратбекова  Жазира  Ардаковна

PhD  докторант  Карагандинского  Экономического  Университета,  Республика  Казахстан,  г.  Караганда

E-mail:  muratbekova84@mail.ru

Проблема  эффективности  государственного  управления  в  настоящее  время,  пожалуй,  является  одной  из  самых  актуальных  для  современных  общественных  наук.

Государство  для  того  чтобы  быть  эффективным  и  в  полном  объеме  справляться  с  возложенными  на  него  обязанностями  по  регулированию  экономикой  и  управлению  обществом  и  его  обслуживанию,  должно  быть  эффективным  и  в  плане  внутренней  организации  и  функционирования.  Для  этого  нужно,  чтобы  оно  было  рационально  устроено,  отменно  справлялось  с  регулятивными  функциями,  обладало  высокопрофессиональным  корпусом  государственных  служащих.  Кроме  этого,  следует  отметить,  что  современное  государство  всё  в  большей  степени  выстраивается  в  соответствии  с  принципами  субсидиарности,  пропорциональности  и  экономии  ресурсов.  Эти  принципы  требуют,  чтобы  решения  принимались  на  возможно  более  низком  уровне  управления,  для  отправления  государственных  функций  использовалось  ровно  столько  времени  и  ресурсов,  сколько  нужно,  ни  больше  и  ни  меньше,  а  себестоимость  оказываемых  услуг  того  же  качества  постоянно  снижалась  [9,  с.  7].

Термин  «эффективное  государство»  появился  относительно  недавно.  В  широком  смысле  эффективное  государство  —  это  система  государственных  институтов,  функционирование  которой  наилучшим  образом,  при  оптимальных  затратах  оказывает  населению  и  обществу  в  целом  услуги  в  области  функций,  возложенных  на  государство.  В  социально-экономической  области  эффективность  государства  оценивается  по  способности  соответствующих  его  институтов  влиять  на  долговременный  экономический  рост  в  целях  устойчивого  улучшения  благосостояния  народа  [1].

Реформирование  государственного  управления  во  многих  странах  привело  к  преобразованию  государственного  финансового  контроля  в  государственный  аудит,  который  стал  неотъемлемой  частью  эффективного  государства.  Государственный  аудит  в  первую  очередь  отличается  от  государственного  финансового  контроля  тем,  что  акцент  смещается  с  аудита  соответствия  на  аудит  эффективности  использования  государственных  финансовых  ресурсов  и  государственной  собственности.

Появление  аудита  эффективности  как  нового  вида  контроля  было  впервые  зафиксировано  в  Лимской  декларации  руководящих  принципов  контроля,  принятой  Конгрессом  ИНТОСАИ  (Международной  организации  высших  органов  финансового  контроля)  в  1977  году.  Согласно  стандартам  аудита  ИНТОСАИ  в  государственный  аудит  входят  такие  понятия,  как  «аудит  соответствия»  и  «аудит  эффективности».  Аудит  соответствия  включает  в  себя  традиционный  финансовый  аудит,  а  также  аудит  систем  внутреннего  контроля.

Аудит  эффективности  —  система  независимой  оценки  деятельности  государственного  и  квазигосударственного  сектора  по  использованию  материальных  и  финансовых  ресурсов.

С  момента  обретения  независимости  в  Казахстане  сформирована  система  государственного  финансового  контроля,  направленная  на  выявление  нарушений  и  принятие  мер  реагирования.

В  принятом  в  2004  году  Бюджетном  кодексе  Республики  Казахстан  впервые  были  определены  основы  организации  финансового  контроля  с  выделением  комплексного,  тематического  и  встречного  контроля.

Наравне  с  контролем  на  соответствие  и  контролем  финансовой  отчетности  стали  проводить  контроль  эффективности,  результативности,  целесообразности  и  обоснованности.

На  законодательном  уровне  были  определены  полномочия  Счетного  комитета  по  контролю  за  исполнением  республиканского  бюджета  (далее  —  Счетный  комитет),  ревизионных  комиссий  маслихатов,  центральных  и  местных  уполномоченных  органов  по  внутреннему  контролю.

Впервые  в  центральных  государственных  органах  были  созданы  службы  внутреннего  контроля,  организационно  и  функционально  независимые  от  других  структурных  подразделений  государственного  органа.

В  2008  году  система  государственного  финансового  контроля  была  усовершенствована,  местные  уполномоченные  органы  по  внутреннему  контролю  были  упразднены  и  созданы  службы  внутреннего  контроля  при  акиматах  городов  Астаны,  Алматы  и  областей.

Был  утвержден  классификатор  нарушений,  выявляемых  на  объектах  государственного  финансового  контроля.

При  органах  внешнего  государственного  финансового  контроля  стали  функционировать  координационные  советы  по  рассмотрению  правоприменительной  практики  в  сфере  внешнего  государственного  финансового  контроля,  вопросов  соблюдения  стандартов  внешнего  государственного  финансового  контроля.

Однако  действующая  система  государственного  финансового  контроля  нацелена  лишь  на  выявление  неэффективного  использования  бюджетных  средств  и  нарушений  постфактум,  что  не  соответствует  требованиям  повышения  эффективности  государственного  управления.

К  настоящему  времени  сложилась,  с  одной  стороны,  излишне  разветвленная,  а  с  другой  стороны,  недостаточно  мобильная  система  органов  государственного  финансового  контроля.

Отсутствует  комплексная  оценка  эффективности  деятельности  государственных  органов,  охватывающая  все  сферы  и  направления  их  деятельности.  В  целом,  это  отражается  на  возможности  органов  государственного  финансового  контроля  своевременно  и  качественно  представлять  рекомендации  по  совершенствованию  организации  деятельности  администраторов  бюджетных  программ,  выявлять  и  предупреждать  нарушения,  оперативно  внедрять  новые  направления  контрольной  деятельности  государства  в  сфере  управления  финансами.

В  контрольной  деятельности  государства  отсутствуют  целостность  и  системность,  в  результате  отдельные  элементы  экономической  системы  подвергаются  контролю  неоднократно,  другие  —  остаются  вне  контроля.  В  частности,  недостаточно  осуществляется  контроль  большинства  государственных  финансовых  институтов,  а  именно:  акционерных  обществ,  крупных  компаний  и  других.  Контрольными  мероприятиями  внешних  органов  государственного  финансового  контроля  в  2011  году  охвачено  40,7  %  государственного  бюджета,  с  учетом  предыдущих  периодов,  в  2012  году  —  41,4  %  соответственно.

В  отчетах  органов  государственного  финансового  контроля  главный  упор  делается  на  раскрытие  информации  о  нарушениях,  нецелевом  и  неэффективном  использовании  бюджетных  средств  и  не  содержится  информация  о  характере  нарушений  и  причинах  неэффективности  использования  бюджетных  средств.

Отсутствуют  признаки  улучшения  уровня  финансовой  дисциплины  и  эффективной  организации  деятельности  по  управлению  государственными  средствами  и  активами.  По  данным  Комитета  финансового  контроля  Министерства  финансов  Республики  Казахстан  (далее  —  КФК),  выявленные  нарушения  по  государственному  бюджету  составили  в  2010  году  230  миллиардов  тенге,  в  2011  году  —  208  миллиардов  тенге,  а  в  2012  году  —  333  миллиарда  тенге.

Отсутствие  единой  методологии,  планирования  государственного  финансового  контроля,  нерациональное  использование  трудовых  и  иных  ресурсов  органов  государственного  финансового  контроля  также  не  способствуют  эффективному  функционированию  действующей  системы.

Неэффективен  имеющийся  механизм  взаимодействия  органов  государственного  финансового  контроля.

Функции  и  полномочия  государственных  органов,  осуществляющих  внешний  и  внутренний  контроль,  законодательно  не  разграничены,  что  приводит  к  усилению  элементов  дублирования  их  деятельности  и  снижает  эффективность  всей  системы  государственного  финансового  контроля.  Основная  деятельность  КФК  на  77  %  поглощает  направления  работы  Счетного  комитета,  ревизионных  комиссий  —  на  87,5  %.

Треть  всех  проводимых  КФК  контрольных  мероприятий  приходится  на  проверки,  осуществляемые  по  запросам  и  постановлениям  правоохранительных  органов.  В  результате  один  и  тот  же  объект  подвергается  проверке  всеми  органами  государственного  финансового  контроля,  а  некоторые  —  не  проверяются.

Недостаточно  понимается  и  используется  потенциал  служб  внутреннего  контроля  и  аудита.  Службы  внутреннего  аудита  созданы  не  во  всех  государственных  органах,  а  созданные  функционируют  как  в  виде  самостоятельных  служб,  так  и  в  составе  определенного  структурного  подразделения,  а  в  отдельных  случаях  —  и  в  форме  единой  службы  внутреннего  контроля  и  аудита.  При  этом  их  деятельность  недостаточно  координируется.

Отмечается  дефицит  квалифицированных  кадров  и  низкий  уровень  теоретической  и  практической  профессиональной  подготовки  кадров  системы  государственного  финансового  контроля,  что  усугубляется  при  переходе  общественного  сектора  на  международные  стандарты  финансовой  отчетности.

Отсутствует  система  сертификации  аудиторов  в  сфере  государственного  финансового  контроля,  что  снижает  качество  их  работы.

Не  внедрена  единая  информационная  база  по  финансовым  нарушениям  и  результатам  проведенных  контрольных  мероприятий.

Отсутствуют  единые  подходы  по  функционированию  систем  управления  рисками.

Полноценное  внедрение  государственного  аудита  может  явиться  одним  из  важных  направлений  в  совершенствовании  контроля  государственных  средств,  а  также  одним  из  наиболее  действенных  инструментов  достижения  поставленных  стратегических  целей  и  задач  [8].

Впервые  речь  о  появлении  государственного  аудита  в  системе  управления  Республики  Казахстан  зашла  в  2012  году,  когда  Президент  Республики  Казахстан  Н.  Назарбаев  в  своем  Послании  народу  Казахстана  поставил  задачу  создать  комплексную  систему  государственного  аудита  на  основе  самого  передового  мирового  опыта  с  целью  усилить  ответственность  госорганов  за  разработку  планов  и  программ,  а  также  сформировать  новый  тип  государственного  управления  для  дальнейшего  укрепления  государственности  и  развития  казахстанской  демократии  [4]. 

Указом  Президента  Республики  Казахстан  в  2013  году  утверждена  Концепции  внедрения  государственного  аудита  в  Республике  Казахстан. 

Необходимость  поэтапного  реформирования  государственного  финансового  контроля  и  внедрения  государственного  аудита  с  дальнейшим  расширением  его  функциональных  направлений  назрела  давно.  Следующим  шагом  должно  стать  принятие  соответствующего  закона,  совершенствование  нормативно-правовой  базы  и  разработка  механизма.

В  целях  четкого  разделения  функций  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  и  повышения  их  эффективности  необходимы  разработка  и  принятие  общих  стандартов.  Общие  стандарты  должны  содержать  основополагающие  требования  к  деятельности  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  в  целях  обеспечения  эффективности,  последовательности  и  объективности  проведения  государственного  аудита  и  финансового  контроля.  На  основе  передового  мирового  опыта  можно  выделить  следующие  стандарты:  «независимость»,  «этичность»,  «компетентность»,  «профессиональное  суждение»,  «подотчетность»,  «прозрачность»,  «гласность»,  «конфиденциальность»,  «взаимное  признание  результатов  государственного  аудита»,  «управление»,  «контроль  качества».

Реализация  общих  стандартов  должны  обеспечивается  путем  разработки  и  утверждения  подзаконных  нормативно-правовых  актов,  процедурных  стандартов,  методических  и  других  документов  по  вопросам  осуществления  государственного  аудита. 

Стандартом  «независимость»  должны  быть  обеспечены  беспристрастность,  объективность,  достоверность  оценок  и  рекомендаций  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  и  государственных  аудиторов,  недопустимость  любого  вмешательства,  посягающего  на  их  независимость  при  осуществлении  своей  деятельности.

Целью  стандарта  «этичность»  является  обеспечение  полного  соблюдения  этических  требований  и  принципов  профессионального  поведения  государственными  аудиторами.  стандарт  «компетентность»  предполагает  поддержание  должного  профессионального  уровня  государственных  аудиторов  для  эффективного  осуществления  государственного  аудита.  Термин  «профессиональное  суждение»  означает  обеспечение  качества  планирования,  предварительного  изучения,  проведения  государственного  аудита,  формирования  выводов,  заключений  и  рекомендаций  составления  документов,  принимаемых  по  результатам  государственного  аудита.  Целью  стандарта  «подотчетность»  является  обеспечение  предоставления  информации,  документации  и  отчетов  о  деятельности  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  пользователям  отчетов,  в  том  числе  общественности.  В  то  же  время  стандарт  «прозрачность»  предполагает  обеспечение  осуществления  аудита  и  иной  деятельности  открыто,  обеспечивая  прозрачность  и  доверие  к  своей  деятельности  со  стороны  пользователей  аудиторских  отчетов,  в  том  числе  общественности  путем  предоставления  достоверной,  четкой  и  релевантной  информации  о  статусе,  полномочиях,  стратегии,  деятельности  и  ее  эффективности,  а  также  финансовом  управлении.

Стандарт  «гласность»  означает  обеспечение  реализации  демократических  основ  управления  экономикой,  повышение  эффективности  аудита  и  защита  общества  от  коррупции  и  иных  правонарушений.  Целью  Стандарта  «конфиденциальность»  является  обеспечение  сохранности  и  неразглашения  сведений,  относящихся  к  государственным  секретам,  служебной,  коммерческой  или  иной  охраняемой  законом  тайны,  полученных  при  осуществлении  государственного  аудита. 

Ключевым  для  повышения  эффективности  системы  государственного  аудита  и  исключения  дублирования  работы  всех  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  является  стандарт  «взаимное  признание  результатов  государственного  аудита».  Суть  должна  заключаться  в  признании  органами  государственного  аудита  и  финансового  контроля  результатов  государственного  аудита  при  условии  соблюдения  утвержденных  стандартов.  Органы  государственного  аудита  и  финансового  контроля  признают  результаты  государственного  аудита  других  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  при  условии  соответствия  их  аудиторских  отчетов  стандартам. 

Целью  стандарта  «управление»  является  формирование  работоспособной  аудиторской  команды  и  обеспечение  организации  ее  работы  для  достижения  целей  государственного  аудита.  «Контроль  качества»  призван  обеспечивать  соответствие  деятельности  органов  государственного  аудита  и  финансового  контроля  и  действий  государственных  аудиторов  вышеперечисленным  стандартам.

Внедрение  в  практику  единых  подходов  и  стандартов  государственного  аудита  позволит  увеличить  охват  аудита  при  существующих  затратах  более  чем  на  50  процентов.

Понятие  государственного  аудита  находится  в  сфере  дискуссий  относительно  его  участия  в  государственном  финансовом  контроле.  Мнения  ученых  по  данному  вопросу  являются  разными.  Споры  в  основном  возникают  по  поводу  трактовки  его  как  разновидность,  метод  или  форма  государственного  финансового  контроля,  а  некоторые  ученые  указывают,  что  аудит  является  самостоятельным  и  независимым  от  государственного  контроля  институтом  в  системе  государственного  управления  [3,  c.  58—60].

Как  указывает  украинский  ученый  Л.А.  Савченко,  государственный  аудит  —  это  форма  государственного  контроля,  который  предусматривает  анализ  финансово  хозяйственной  деятельности  подконтрольного  субъекта  относительно  определения  правильности  ведения  им  учета  и  финансовой  отчетности,  законности  осуществления  операций  и  соответствия  их  установленным  нормам,  а  также  исследования  экономичности,  эффективности  и  результативности  административной  деятельности  соответствующих  органов,  организаций,  относительно  публичных  финансов,  с  целью  внесения  предложений  и  представления  рекомендаций  относительно  устранения  обнаруженных  недостатков  [5,  c.  55].

В  свою  очередь  русский  ученый-практик  С.В.Степашин,  определяет  государственный  аудит  как  систему  внешнего,  независимого  публичного  аудита  деятельности  органов  государственной  власти  относительно  управления  общественными  ресурсами  (финансовыми,  материальными,  интеллектуальными),  который  представляется  одним  из  современных  институтов  социального  контроля  [6,  c.  15].

По  его  мнению,  государственный  аудит  и  государственный  контроль  является  необходимыми  и  взаимодополняющими  элементами  любой  современной  системы  управления  общественными  ресурсами.  При  этом  понятием  «государственный  аудит»  описывается  все,  что  относится  к  системе  внешнего,  независимого  публичного  контроля  за  деятельностью  органов  государственной  власти,  а  понятие  «государственный  контроль»  используется  для  институтов  и  процедур,  связанных  с  осуществлением  внутреннего  самоконтроля  государства  (прежде  всего  органов  исполнительной  власти)  [6,  c.  53].

Как  указывает  С.В.  Степашин,  государственный  аудит  осуществляют  специализированные  государственные  органы,  на  которых  возложена  внешняя  проверка  деятельности  национальных  правительств  относительно  управления  общественными  финансовыми  ресурсами  и  другими  публичными  ресурсами  (государственная  собственность,  природные  и  интеллектуальные  ресурсы  и  другие)  [6,  c.  55].

В  свою  очередь,  насколько  бы  не  были  разнообразными  страны  —  конституционные  монархии,  государства  с  республиканской  формой  правления,  федерации,  или  унитарные  системы,  институт  государственного  аудита  одинаково  выполняет  свою  главную  миссию:  представляет  обществу  и  политическому  руководству  страны  объективную  информацию  о  том,  действительно  ли  правительство  осуществляет  управление  государственными  ресурсами  экономно  результативно  и  эффективно  [7,  c.  61].

Институт  государственного  аудита  в  современных  условиях  —  это  не  только  система  независимой  обратной  связи,  которая  дает  государству  и  обществу  объективную  информацию  относительно  реального  состояния  дел,  но  прежде  всего  инструментом  эволюции  экономики,  который  может  эффективно  влиять  на  процессы  экономического  развития  в  силу  своего  универсального  характера  и  особенного  общественного  назначения  [6,  c.  58].

Вместе  с  тем,  государственный  аудит  является  частью  общей  регулятивно-правовой  системы.  Эта  система  призвана  разоблачать  отступления  от  принятых  стандартов,  принципов  законности,  эффективности,  результативности  и  экономичности  финансового  управления,  употребление  мероприятий  для  предупреждения  или  осложнения  возможности  реализации  таких  нарушений  в  дальнейшем  [2]. 

Развитие  казахстанского  общества  и  возникающие  перед  государственным  аппаратом  обязательства  нового  формата  требуют  функционирования  сильной  системы  государственного  управления.

В  решении  этих  вопросов  возрастает  роль  государственного  финансового  контроля  как  неотъемлемой  части  государственного  управления.  Однако  действующая  в  стране  система  государственного  финансового  контроля  является  «однобокой»  и  нацелена  лишь  на  выявление  случаев  неэффективного  использования  бюджетных  средств  и  финансовых  нарушений.  Между  тем,  необходимо  внедрение  такого  института,  который  даст  оценку  существующей  системе  управления  и  определит  направления  по  ее  дальнейшему  эффективному  развитию.

В  международной  практике  такую  роль  выполняет  государственный  аудит.

В  целом,  государственный  аудит  для  Казахстана  видится  как  целостная  и  независимая  оценка  эффективности  деятельности  объектов  аудита,  охватывающая  не  только  финансовые  вопросы,  но  и  все  направления  их  деятельности  с  представлением  действенных  рекомендаций  на  основе  выявленных  недостатков  и  предложений  по  управлению  рисками  [9].

Список  литературы:

1. Буланов  В.С.  Глоссарий.  Государственное  регулирование  рыночной  экономики.  —  2002  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.vocable.ru/dictionary/933/word/yefektivnoe-gosudarstvo  (дата  обращения  18.03.2015).
2. Лын  Я.И.  Современная  наука:  Актуальные  проблемы  теории  и  практики  //  Серия  «Экономика  и  Право».  —  2013.  —  №  7—8.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.nauteh-journal.ru/index.php/---ep13-07/893  (дата  обращения  18.03.2015).
3. Максимов  Ю.Ю.,  Максимов  Ю.Н.  Аудиторская  практика  в  государственном  секторе  и  государственный  контроль  //  Финансы.  —  2007.  —  №  11.  —  С.  6.
4. Назарбаев  Н.  Послание  Президента  Республики  Казахстан  Н.  Назарбаева  народу  Казахстана.  Стратегия  «Казахстан-2050»:  новый  политический  курс  состоявшегося  государства.  —  2012  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.akorda.kz/ru/page/page_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-n-nazarbaeva-narodu-kazakhstana-14-dekabrya-2012-g_1357813742  (дата  обращения  18.03.2015).
5. Савченко  Л.А.  Правовые  основы  финансового  контроля:  науч.  пособие.  Киев:  Юринком  Интер,  2008.  —  C.  504. 
6. Степашин  С.В.  Государственный  аудит  и  экономика  будущего.  М.:  Наука,  2008.  —  С.  608. 
7. Степашин  С.В.  Конституционный  аудит.  М.:  Наука,  2006.  —  С.  61.
8. Указ  Президента  Республики  Казахстан  от  3  сентября  2013  года  №  634  «Об  утверждении  Концепции  внедрения  государственного  аудита  в  Республике  Казахстан»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.akorda.kz/ru  (дата  обращения  18.03.2015).
9. Энтин  М.Л.  Эффективное  государство.  М.,  2009.  —  С.  7—8.