ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ, ОСНОВНЫЕ СУБЪЕКТЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ (1989 – 2004 ГГ.)

Махова Анна Васильевна

аспирант ФГАУ ВПО «Южный федеральный университет», г. Ростов-на-Дону

E-mail: studentka.a@mail.ru

Большинство современных исследователей считают электораль­ную политику одним из важнейших инструментов достижения политического консенсуса, обеспечивающим легитимную преемст­венность власти, а также средством стабилизации общественной жизни и предотвращения политического экстремизма. Именно продуманная государственная политика в сфере регулирования электорального процесса способна обеспечить создание условий для проведения демократических выборов и формирование отвечающих запросам общества властных структур. Анализу различных аспектов российской электоральной политики посвящены работы многих исследователей (В. Гельман [3], Я. Пляйс [10], О. Красильникова [6] и ряд других).

Цель настоящей статьи — проследить этапы в развитии электоральной политики России, выявить основных субъектов, которые участвовали в ее формировании в период с 1989 по 2004 гг., определить степень и формы их участия в процессе выработки ее ключевых направлений. В развитии электоральной политики в хронологических рамках исследования можно выделить следующие этапы [8; 7]:

I.Конец 80-х гг. — нач. 90-х гг. XX в.— модернизация советского избирательного законодательства и начало формирования избирательной системы в современной России. 26 марта 1989 г. в России состоялись первые конкурентные выборы общенационального масштаба — выборы на Съезд народных депутатов СССР. Волна выборов 1989—1991 гг. создала поле электоральной конкуренции. В постсоветский период политическая борьба между Президентом и парламентом России в 1992—1993 гг. привела к возобновлению дебатов об избирательном законодательстве. Обе стороны преследо­вали собственные интересы в использовании избирательного закона, прежде всего, как орудия в борьбе за свое политическое выживание. Таким образом, в центре электоральной политики в этот период лежал конфликт элит, выбор избирательной системы не был результатом соглашения политических акторов, хотя в целом был обеспечен высокий уровень соответствия демократическим стандартам.

II.1993 по 2000 гг: а) 1993—1997 гг.— оформление рамочного избирательного законодательства России. Основы избирательной системы РФ были сформированы в результате масштабной реформы, начавшейся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. по новой Конституции России. Ее особенностью явилось отсутствие отдельной главы, посвященной избирательной системе. За два года работы Госдумой первого созыва были приняты основные законы, регулирующие избирательный процесс, и, прежде всего, рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». Характерной чертой этапа стал коалиционный принцип работы ЦИК России и парламента по созданию избирательного законодательства. Так, для работы над законом «О выборах Президента РФ» была создана специальная комиссия, состав которой определили председатель ЦИК РФ и руководители обеих палат Федерального Собрания. В целом попытки заинтересованных групп (включая Президента, федеральную исполнительную власть и региональные элиты) изменить закрепленные в Конституции РФ нормы потерпели провал в процессе принятия избирательных законов в российском парламенте. Создание в Госдуме временной коалиции сторонников сохранения смешанной избирательной системы предотвратило ее возможные изменения. В результате с незначительными изменениями она сохранилась на протяжении трех избирательных циклов. Таким образом, впервые основные субъекты достигли компромисса в отношении формальных правил борьбы за власть. В этом свете электоральная реформа была не менее значима для демократизации в России, нежели результаты выборов.

б) В 1997-2000 гг. был начат процесс систематизации избира­тельного законодательства на федеральном уровне. В 1997 г. был при­нят новый значительно расширенный «рамочный» закон «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Внесение поправок в избирательное законодательство в 1997—1999 гг., а также принципиальное решение Конституционного Суда РФ о конституционности российского избирательного законо­дательства (ноябрь 1998 г.), легитимизировали выбор избирательной системы в России. Процесс принятия решений по основным направ­лениям электоральной политики на данном этапе включал «торг» пар­ламентских фракций и непартийных акторов (включая Президента и Совет Федерации). Достижение компромисса стало результатом попыток конкурирующих субъектов электоральной политики максимизировать свои возможности для достижения успеха на выборах в условиях высокой неопределенности и понимания необходимости проведения выборов как основного механизма смены власти. Этот выбор имел принципиальное значение для стабилизации избирательной системы.

В целом, можно выделить следующие характерные черты рассматриваемого этапа: 1. Равноправный принцип участия в работе над избирательным законодательством (еще в марте 1996 г. совместным постановлением председателей Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и ЦИК РФ была сформирована рабочая группа по доработке федерального избирательного законодательства). 2. Все депутатские инициативы исходили из профильных комитетов, вносились в качестве законопроекта от имени большой группы депутатов [1]. 3. Принятие решений о возможных изменениях в действующем законода­тельстве о выборах сопровождалось проведением широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний (так, в феврале 1997 г. прошли первые парламентские слушания на тему: «Основные направления совершенствования избирательного законодательства в РФ»; в октябре 2000 г. состоялись вторые слушания: «О совершенствовании законодательства о выборах»). 4. Достаточно самостоятельно на этом этапе проявляет себя такой субъект электоральной политики как законодатели в представительных органах власти субъектов РФ [5].

III. С 2001 г. по 2004 г. — начало унификации законодательства о выборах. Как и в предыдущие годы, прошедший в 1999—2000 гг. очередной цикл выборов в федеральные и региональные органы власти обнаружил многие недостатки избирательного законодательства и дал толчок к его дальнейшему развитию. В октябре 2000 г. ЦИК России обнародовал доклад «О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах», представлявший программу его законодательных инициатив. Первым шагом в реализации этой программы стало принятие в июле 2001 г. закона «О политических партиях». Следующим стала подготовка проекта новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Председатель ЦИК России А.А. Вешняков объявил главной задачей не «восполнение явных пробелов в правовом регулировании избирательного процесса», а «совершенствование» законодательства, устранение юридико-технических неточностей». В состав рабочей группы по законопроекту вошли депутаты Госдумы и представители ЦИК РФ. К проекту было подано более двух с половиной тысяч поправок. Существенное влияние оказали и решения Конституционного Суда РФ. 31 августа 2004 г. ЦИК РФ была принята записка «О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002—2004 гг. и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» [9]. Записка содержала большое число предложений по изменению избирательного законодательства. Однако 13 сентября 2004 г. Президент РФ однозначно высказался за переход на полностью пропорциональную систему. Одновременно было предложено отказаться от прямых выборов глав субъектов Федерации и перейти на их утверждение региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. Ряд предложений ЦИК РФ не был поддержан депутатским большинством, ряд предложений был переработан — в основном в сторону ужесточения.

Таким образом, была осуществлена масштабная реформа избирательного законодательства. Характерные черты данного этапа: 1. Подрыв реального влияния на важнейшие политические решения таких формальных политических институтов, как партии, парламент. Их роль в новых условиях оказалась снижена за счет усиления неформальных практик административной мобилизации избирателей [4]. 2. Моно­центризм (наличие доминирующего актора, достижению целей которого не способны препятствовать все другие, вместе взятые), результатом которого стало проведение всех изменений под эгидой Президента РФ и «партии власти». 3. Большинство из принятых новелл законодательства практически не обсуждаются общественностью и экспертами [2].

Итак, в рассматриваемый период в процессе выработки электоральной политики в той или иной мере ее субъекты отстаивали собственные интересы, которые можно классифицировать на следующие группы: 1. Общественные интересы (обеспечение реального представи­тельства интересов различных социальных групп в избираемых органах власти); 2. Корпоративные интересы (обеспечение преемственности курса, стабилизация общественно-политической ситуации и т. д.); 3. Личные интересы (обеспечение условий для сохранения личного властного ресурса). Проанализировав развитие рос­сийской электоральной политики в рассматриваемых хронологических границах можно выделить два вектора ее направленности. Первый (1989—2000 гг.) — демократизация: равноправный принцип участия в работе над избирательным законодательством основных субъектов электоральной политики; проведение широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний, признание международных принципов организации и проведения выборов и т. д. Второй вектор развития (с 2001 г.) — постепенный отход от использования демократических механизмов: значительное повышение роли «партии власти», сворачивание общественных дискуссий и, как результат, рост политической апатии и нежелание избирателей участвовать в выборах. Итог: изменения в электоральной политике становятся не столько итогом политической активности основных субъектов электоральной политики, сколько результатом усилий государства, ориентированного на создании контролируемого политического пространства.

Список литературы:

1. Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы РФ: проблемы правовой институционализации // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 47—57.
2. Выборы в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 16—17 апреля 2002 г. / Общ ред. М.Б. Горного. СПб.: Изд. «Норма». 2002. 336 с.
3. Гельман В.Я. Изучение выборов в России: исследовательские направления и методы анализа / Общ. ред. Люхтерханд-Михалева Г. М., 2000. 277 с.
4. Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2003. № 4. С. 6—25.
5. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006. 452 с.
6. Красильникова О.В. Эволюция российской электоральной политики в 1990-2000 гг. Региональный аспект. Казань. 2005. 212 с.
7. Махова А.В. Развитие российской электоральной политики как результат взаимодействия ее основных субъектов (1989—2004) // Научная мысль Кавказа. 2012. № 1. С. 44—49
8. Махова А.В. Эволюция российской электоральной политики (кон. ХХ в. — нач. 2000-х гг.) // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. № 5. С. 60—67.
9. О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов РФ в 2002-2004 годах и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства РФ о выборах и референдумах. ЦИК РФ. М., 2004. 44 с.
10. Пляйс Я. Избирательная система современной России в лабиринтах перманетных реформ // Обозреватель. 2007. № 6. С. 35—49