ВОПРОСЫ ЗЕМСКОГО И ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ВО ВЗГЛЯДАХ ОБЩЕСТВЕННЫХ
И ПОЛИТИЧЕСКИХ ДЕЯТЕЛЕЙ РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX — НАЧАЛА XX ВВ.

Купченко Константин Владимирович

канд. ист. наук, старший преподаватель, Смоленский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Российский государственный торгово-экономический университет»,

 г. Смоленск

Е-mail: konstan1977@yandex.ru

Работа выполнена при поддержке Администрации Смоленской области и РГНФ. Проект регионального конкурса «Центральная Россия: прошлое, настоящее, будущее», Грант № 12-11-67004 а(р).

В целях привлечения внимания общества к отечественной истории и роли России в мировом историческом процессе 2012 год в нашей стране проводится под знаком «Год российской истории» [16]. В связи с этим представляется небезынтересным проследить параллели процессов, происходящими в стране с уже имеющимися конкретными историческими примерами. К подобным, можно отнести вопросы развития местного самоуправления.

Данная тема привлекательна еще и тем, что в последнее время в науке и в государственной жизни достаточно широко рассмат­риваются проблемы местного самоуправления, связанные с его рефор­мированием на современном этапе развития Российской Федерации. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе. Со всей очевидностью следует полагать, что местное самоуправление для России является неизбежным историческим фактором развития, без которого невозможны как экономические преобразования, так и политическая стабильность. При проведении реформ в России необходимо использовать результаты научных исследований по региональному управлению, современную специфику исторического развития.

Кроме того, руководство Российской Федерации считает вопрос о местном самоуправлении одним из самых сложных и конфликтных в государственном строительстве и одной из основных задач в этой сфере является проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления [2; 16].

В связи с этим большую значимость имеют труды отечественных политических иобщественных деятелей России конца XIX― начала XX вв. ― периода, когда местное самоуправление в России получило широкое развитие.

Относительно роли земств в общественной и политической жизни страны различные концепции выдвигались еще на стадии подготовки реформы освобождения крестьян: были высказаны многочисленные пожелания переустройства местною управления, поскольку одной из отрицательных сторон русской провинциальной жизни было всевластие администрации. Особенно отчетливо принципы разрушения старого административного устройства были изложены в записке тверского предводителя дворянства А.М. Унковского, ставшего впоследствии одним из инициаторов земской реформы [7, с. 58].

Но, как отмечал в своей работе «Местное самоуправление в России» А.А. Кизеветтер: «В самих законодательных актах освободительной эпохи уже заложены были некоторые семена столь быстро восторжествовавшей затем реакции. Не случайно комиссия по организации земских учреждений, открыв свои работы под предводительством Николая Милютина, продолжала и завершила свою деятельность под руководством Валуева. Смена лиц означала собою смену правительственного курса» [10, с. 110].

П.А. Валуев решил разработку земской реформы связать с преобразованием Государственного совета, включив в его состав временных выборных членов от губерний. После проведения реформы Государственного совета представители от земств уже как постоянные члены должны, по замыслу П.А. Валуева, войти в Государственный совет. 2 июня 1862 г. основные положения земской реформы были утверждены Александром II и осенью того же года опубликованы. Однако только в мае 1863 г. доработанные проекты земской реформы были представлены Валуевым в Государственный совет. В речи при обсуждении проекта земской реформы в Государственном совете П.А. Валуев высказал свою концепцию на место земских учреждений в системе государственного управления: «Не может быть и речи об участии земских учреждений в заведовании повинностями государственными. Законодатель создает земство не государственное, а уездное и губернское, коему предоставляется участие постоянное и непрерывное в управлении всем почти местным хозяйством. Предоставив же земским учреждениям участие в делах общегосудар­ственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ликто позволит себе сомневаться» [9, с. 307].

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было подписано императором 1(13) января 1864 года, тем самым ознаменовав начало проведения земской реформы. С 60-х гг. XIX в. «земство» прочно утвердилось как термин, обозначавший выборные органы местного самоуправления. В тот же период ряд общественно-политических организаций стали употреблять термин «земство» в значении «представительная власть от народа». Во главе этой власти они видели Земский собор, надеясь, что он станет высшим представительным органом власти в России.

Но земская реформа не предусматривала одновременное и повсеместное введение земств в стране. За 11 после реформы лет земства были созданы лишь в34 губерниях из 59. Компетенция деятельности земств была строго регламентирована. Не была создана и мелкая земская единица ―волостное земство.

Подобная ограниченность преобразований в последующие годы вызвала появление предложений по доработке и улучшению местного управления в стране. Некоторые проекты реорганизации местного управления исходили от высших представителей администрации губерний. Так, архангельский губернатор А.П. Энгельгардт в ежегод­ных отчетах не только докладывал императору о конкретных нуждах губернии, но и выдвигал планы модернизации учреждений и экономики, увязывая местные проблемы Архангельска с основными проблемами империи. В отчете за 1898 г. губернатор подчеркивал, что развитие губернии тормозят «застой и рутина», характерные для деятельности многих местных административных органов. Здоровая инициатива, считал он, невозможна без «живых, отвечающих требованиям времени учреждений» [14, с. 204]. А.П. Энгельгардт предлагал создать в Архангельской губернии орган, наподобие земства со схожими функциями: оно было призвано активизировать местный потенциал и содействуя с властями развивать народное образование, медицину, культуру, принимать участие в решении вопросов местной экономически и предпринимательства и т. д. А.П. Энгельгардт считал, что такое земство целесообразно создать только на губернском уровне, поскольку, как он считал, «местные земские учреждения обеспечены по закону значительно большими полномочиями, чем в губерниях неземских губернаторы со всеми губернскими и даже центральными правительственным учреждениями, ведающими земское дело в сих губерниях» [14, с. 204].

Сточки зрения развития общественной мысли начала XX в. интерес представляет записка С.Ю. Витте «Самодержавие и земство» (1908 г.), с которой четко разделяются полномочия и сфера деятельности государственной администрации и органов земского самоуправления, поскольку неограниченная монархия и самосто­ятельная деятельность выбранных гласных в земствах неизбежно порождают конфликты в управлении.

Из проектов реорганизации земства, предложенных в начале XX века, определенный интерес представляет доклад A.Д. Голицына «Ближайшие задачи земской реформы», с которым он выступил на заседании Центрального комитета Союза 17 Октября в мае 1913 г.Резко критикуя земскую контрреформу 1890 г. А.Д. Голицын предложил свой проект реорганизации земств. Он включал три основных пункта: уничтожение сословного принципа при выборах в земство; пересмотр норм земельного ценза при выборах; предоставление новым избирательным законом права избрания гласных не только в пределах своей курии, но и соседних. А.Д. Голицын считал, как и многие представители либерального направления в России, что русское земство ―это здание без фундамента (волостного земства) и крыши (земского органа). Он писал в своем докладе: «...Ежели будущие реформаторы пожелали бы увенчать новое земское здание красивым куполом, то необходимо было бы предусмотреть право губернским и уездным земствам для выполнения еще более общих задач объединиться еобластные или общеземские организации» [3, с. 19].

Проводимая вслед за земской городская реформа так же вызвала появление различных идей и проектов преобразований.

Отметим так же, что большинство исследователей второй половины XIX в. не разграничивают понятии «местное самоуправ­ление» и «местное управление» [18, с. 37].

В научной литературе России в рассматриваемый период широко обсуждались теории местного самоуправления, разработанные в Западноевропейских странах и практический опыт его осуществления.

В частности, Шрейдер Г.И. в работе «Наше городское общест­венное управление» проводит сравнение местного самоуправления России и Англии. Автор отмечает, что зарубежный опыт местного самоуправления полезен, но использовать иностранную практику как образец для прямого подражания ― значит предъявлять невозможные и невыполнимые требования к Российским муни­ципалитетам [18].

Исследователи конца XIX― начала XX вв. ― А.Д. Градовский, А.А. Кизеветтер, И.И. Дитятин ― пришли к выводу о том, что местное самоуправление возможно при любой форме правления, но степень его реализации будет различной в условиях сильного централизо­ванного правления или при экономической и административной децентрализации.

В их работах получили дальнейшее развитие проблемы соотношения государства и общества, централизма и децентрализации, сочетания в системе управления принципов представительства и профессионализма.

По общему признанию учёных, самой идее и тем более практике местного самоуправления в России приходилось довольно тяжело пробиваться в силу давления консервативного характера самодер­жавной государственной системы. «Если взглянуть повнимательнее на ход развития внутреннего управления в его историческом прошлом, ― писал известный правовед И.И. Дитятин, ― меры или средства с целью упорядочения областного управления, по существу своему всегда одни и те же. Правительство, какое бы оно ни было, всегда значило два начала, на которых всегда и строилось местное управление: выборное, представительское, и правительственное, приказное, чиновничье: на основании первого управление передавалось в руки общин, которые ведали его через своих «выборных людей», в силу второго оно ведалось исключительно вечевыми или княжескими органами, царскими «приказными» людьми, имперскими чиновниками. Оказывалось несостоятельным одно ― обращались к другому» [8, с. 388].

В своих трудах учёные выделили два аспекта общественно-политической жизни России: значение местного самоуправления в жизни российского общества и роль местных органов в государстве в целом. При этом они подчёркивали, что деятельность по управлению ― сложный, многоцелевой политический процесс, в котором на первый план выступают демократические ценности и профессиональная компетенция, отодвигая на второй план формальные положения о подотчётности управления [10, с. 138―139].

В центре внимания общественной мысли находилась одна из самых актуальных проблем теории и практики самоуправления ― соотношение государственной власти и местного управления. Ее сущность заключалась в правительственной теории местного самоуправления: административная децентрализация при сохранении политической централизации.

А.Д. Градовский рассматривал историю местного самоуправ­ления через соотношение государства и общества. Безмерная централизация, по его мнению, часто приводит к потере обществен­ного сознания испособствует развитию индивидуальных стремлений. Самоуправление и является именно тем средством, с помощью которого индивидуальная жизнь легче всего связывается с государственной. Общественный и государственный строй прочны лишь тогда, когда большинство людей может чувствовать свою связь с другими людьми и государством, не выходя из сферы своих обыденных занятий. Общественное единство, по мнению А.Д. Градовского, ― опора единства политического. Вопрос лишь в том, в какой мере каждое правительство нуждается в самостоятельности местных учреждений и деятельности обществе, затем, в каком смысле вопрос этот может бытьразрешен историей данного народа [4, с. 45, 48, 180].

В работе «История местного управления в России» Градовский А.Д. так же приводит вывод о необходимости децентра­лизованного управления. По его мнению, единство общегосударст­венных и местных интересов будет гарантированно только тогда, когда «деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразиться и на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение, когда каждый новый факт в жизни местного общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление будет расти вместе с обществом» [5, с. 14].

В начале XX вв., в связи с особенностью исторической ситуации, проблема местного самоуправления приобрела политический характер. Реформирование системы государственной власти на демократической основе, к которой призывали представители общественно-полити­ческих сил страны, в определенной мере затрагивало преобразование системы местного управления. В исследованиях этого периода дано определение местного самоуправления. Прежде всего отмечается, что местное самоуправление является частью децентрализованного (т. е. переданного из центра на места) государственного управления, созданное местным населением на основе представительства для решения местных дел [11, с. 10―11; 13, с. 1―2].

Многие публикации затрагивали проблему единства государст­венного управления и местного самоуправления. По мнению М. Курчинского «отношения между общиной и государством должно быть построено не на принципе подчинения, а на принципе совместной деятельности, обоюдного разграничения интересов». Той же точки зрения придерживается и Б. Веселовский: «Высшая государственная власть не должна вмешиваться в чисто мирные дела; она не должна нарушать самостоятельность местного самоуправ­ления» [11, с. 10―11; 13, с. 1―2].

В проектах по совершенствованию местного самоуправления в России отстаивалась идея сохранения в местном самоуправлении самостоятельности общественных элементов ― гаранта демокра­тичности местного управления. Отмечалось также, что в практике местного самоуправления необходимо использовать лучшие достижения опыта европейской парламентской демократии с учётом российских традиций и условий. Авторы проектов высказывались за создание на местах единого правового социального управления [6].

Таким образом, как видно из вышеизложенного, общественная мысль России в конце XIX―начале XX веков интенсивно разрабатывала проекты реорганизации местного управления в стране. Развиваясь в пореформенной период, общественно-политическая мысль выработала основы положения местного самоуправления: децентрализация и независимость в деятельности органов местного самоуправления, степень их взаимодействия с органами государст­венной власти по решению вопросов местной жизни. Данные принципы актуальны и в настоящее времяи некоторые положения этих проектов могут быть востребованы в современных условиях, в процессе поиска наиболееэффективных форм управления страной.

Список литературы:

1. Веселовский Б. Какое местное самоуправление нужно народу? ― Спб., 1906. ― 39 с.
2. Выступление В.В. Путина на заседании Госсовета РФ по реформе местного самоуправления 23 октября 2002 г. // Российская газета. ― 2002. ― 24 октября.
3. Голицын А.Д. Ближайшие задачи земской реформы: Доклад члена 3-ей Государственной думы кн. А.Д. Голицына в заседании Центрального ком. «Союза 17 октября» 5 мая 1913 года. М.: Т-во типогр. А.И. Мамонтова, 1913. ― 23 с.
4. Градовский А.Д Государство и провинция // Русский вестник. Т. 74 № 3―4. М 1868.
5. Градовский А.Д История местного управления в России. С-Пб., 1868. ― CХII с.
6. Губарев Д.Н. Проект гражданского управления вРоссии. С-Пб, 1886.
7. Джаншиев Г.А., А.М. Унковский и освобождение крестьян. М., 1894. ― 192 с.
8. Дитятин И.И.Из истории Городового положения 1870 г. // Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб.: Изд. О.Н. Поповой, 1895. ― 591 с.
9. Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положения о земских учреждениях. Б.М. 188?. ― 587 с.
10. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ―ХIX вв. Исторический очерк. М.: Изд. журн. «Русская мысль», 1910. ― III.― 155 с.
11. Курчинский М. Муниципальный социализм и развитие городской жизни / Б-ка самообраз. под ред. П.И. Броунова и В.А. Фаусека. СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1907. ― 111 с.
12. Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. ― 109 с.
13. Немчинов В.И. Городское самоуправление. М.: Изд. В.М. Саблина, 1912. ― 396 с.
14. Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. 1993. № 1. с. 202―213.
15. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. ― 1999. ― 21 октября.
16. Указ Президента РФ от 9 января 2012 г. № 49 «О проведении в Российской Федерации Года российской истории». ― [Электронный ресурс] ― Режим доступа. ― URL: http:// www.pravo.gov.ru («Официальный интернет-портал правовой информации»).
17. Шарапов С.Ф. Опыт русской политической программы (приложение к газете «Русское дело» № 13). M. 1905.
18. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. T. I. СПб.: [Изд. юрид. кн. склада «Право»], 1902. ― 337 с.
19. Щепкин М.П. Опыт изучения общественного хозяйства и управления городов. Ч. I. М. 1882. ― III, ― 409 с.
20. Щепкин Н. Земская и городская Россия о народном представительстве. ― Ростов-на-Дону, 1905.