ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА И РАЙОНИРОВАНИЯ

Коломийцев Евгений Сергеевич

аспирант кафедры политологии и политического управления, Кубанский государственный университет,

 г. Краснодар

E-mail: rabota.dep.128@yandex.ru

Цель статьи — определить значение федеральных округов Российской Федерации как политического института обеспечения национальной безопасности. Поставлены задачи: выявить позитивный и негативный опыт деятельности федеральных округов, аргумен­тировать предложения по оптимизации статуса и территориальной сети федеральных округов.

Элементы введенного в 2000 г. статуса федеральных округов прослежи­ваются на протяжении 1990-х гг. в политической публи­цистике и предложениях аналитиков. Количество округов совпадает с 8 ассоциациями межрегионального экономического сотрудничества, хотя их границы и полномочия серьезно различаются. Идея «выращи­вания» окружных структур «снизу», в итоге межрегиональной эконо­мической интеграции, выдвигалась в конце 1990-х гг. председателем Правительства России Е.М. Примаковым, аналитиками Админис­трации Президента РФ («группой Л.В. Смирнягина»), губернатором Кемеровской области А.Г. Тулеевым и губернатором Свердловской области Э.Э. Росселем. Вместе с тем, многие региональные лидеры, особенно президенты республик, оставались недовольными курсом Правительства России, настаивавшего на ускоренной территориальной реформе [7, с. 204—217].  Наиболее радикальный централизаторский набор предложений высказывали губернаторы Новгородской, Белго­родской и Курганской областей-регионов, относящихся к малодоход­ным и дотационным [5].

Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина от 13 мая 2000 г. определил основы статуса, функций, прав и компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах [6]. Данный нормативно-правовой акт наметил тенденцию к интеграции российского общества, к ослаблению потенциала этносе­паратизма и региональной децентрализации. Важнейшие проблемы, по которым выявились конфликты интересов элит, таковы:

·взаимоотношения «ветвей» власти субъектов федерации с органами власти федеральных округов (альтернативы; соподчинение; равноправное сотрудничество; временные контрольные функции округов);

·контроль над трансфертами федерального бюджета, над иностранными и межрегиональными  капиталовложениями;

·статус городов федерального подчинения в округах;

·выравнивание статусов национальных территориальных субъектов федерации при арбитражной роли центра и округов;

·правовое и организационное обеспечение создания новых субъектов РФ и видоизменения существующих;

·перераспределение информационного и социокультурного пространства в интересах обеспечения государственного единства и суверенитета России.

Опыт федеральных округов России (2000—2013 гг.) нельзя оценить однозначно. На наш взгляд, для обеспечения национальной безопасности продуктивны такие направления реформ, как перерас­пределение полномочий и предметов ведения в пользу федерального уровня власти; расторжение двусторонних договоров между РФ и субъектами федерации; выравнивание статусов этнотеррито­риальных и административных субъектов федерации; формирование координационных институтов на уровне федеральных округов (прокуратур, судов, СМИ, банков и т. д.). Состоялось слияние наиболее дотационных и не имеющих достаточных ресурсов регионов (Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области, Корякского автономного округа и Камчатской области, Таймырского и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем). Положительно сказалось на целостности государства приведение Конституций и Уставов регионов в соответствие с Конституцией РФ, упорядочение полномочий и предметов ведения субъектов федерации в сфере международных отношений, использо­вания природных ресурсов, налогов и субсидий. Устраняется дублиро­вание функций территориальных органов федеральных министерств и ведомств в регионах [2, с. 69—85].

В то же время статус федеральных округов остается неопреде­ленным. Преобразования все чаще идут по пути негласных согласо­ваний интересов, что мы видим в случаях с допущением повышенного конституционного статуса Чечни и Татарстана, дотационности республик Северного Кавказа (фактической покупке лояльности). Эти уступки государственного «центра» региональным элитам, как и кадровый состав многих органов управления, вызывают сожаление.

Специалисты (Р. Беннетт, С.Л. Логиновский, А.В. Усягин) полагают, что территориальная система работает эффективно, когда она состоит не более чем из 15—20 элементов первой степени подчи­нения [9, р. 34; 4, с. 141—144; 7, с. 216—217]. В СССР 1970—80-х гг. существовали экономические регионы, удовлетворявшие этим требованиям. В пределах нынешней РФ было 11 таких макрорегионов, выделенных по комплексу взаимосвязанных признаков с преобла­данием природно-географического и хозяйственного критериев районирования.

Созданные в 2000 г. федеральные округа более несовершенны, чем экономические регионы 1970—80-х гг. Они труднее поддаются самоорганизации, т. к. состоят из увеличенного числа субъектов РФ. Бесконтрольный рост полномочий федеральных округов может повести к расколу России по линиям хозяйственного, культурного, транспортного тяготения ФО и образования зон влияния геополи­тических конкурентов нашей страны. Ничем, кроме лоббизма, нельзя объяснить передачу Пермской области, Удмуртии и Башкирии Приволжскому ФО или Тюменской области — Уральскому ФО. Довод о том, что границы федеральных округов совпадают с рубежами военных округов, малосостоятелен. Опыт многих государств подтвер­ждает: районирование военных, политических, экономических, судебных и других территориальных структур должно проводиться «внахлест». Это позволяет снизить угрозу сепаратизма и повысить возможность централизованного контроля над региональными элитами. Нуждается в федеральном эффективном контроле и объем компетенции, ресурсов власти полпредств в ФО. Полпредства должны являться проводниками федеральной стратегии, а не автоном­ными игроками.

Создание в январе 2010 г. Северо-Кавказского федерального округа в составе республик Северного Кавказа и Ставропольского края оцениваем как краткосрочное политическое решение, последствия которого спрогнозированы плохо. Если речь идет о координации функций обеспечения национальной безопасности и обороноспо­собности, то она может эффективно проводиться и в границах единого Южного федерального округа либо по линии специализированных территориальных управлений федеральных органов власти. Соеди­нение в пределах СКФО 6 депрессивных и 1 относительно успешного региона не приносит экономических выгод. Миграционный поток из республик Северного Кавказа в Ставропольский край усилился, что привело к обострению конфликтов этнической и религиозной идентичности [1, с. 44—62].

Более позитивным решением было бы разделение макрорегиона по оси «Запад-Восток» на Южнороссийский (в составе Красно­дарского и Ставропольского краев, Ростовской области, республик Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Северная Осетия-Алания) и Прикаспийский (в составе Республики Калмыкия, Астрахан­ской и Волгоградской областей) федеральные округа. Наиболее проблемные республики — Ингушетия, Чечня и Дагестан, где идет затяжная контртеррористическая война, могут быть выделены в федеральную территорию с внешним финансовым и правоохра­нительным управлением из-за их дотационности на 90 % [8, с. 9]. Состав политико-административных элит данной территории должен в полной мере отражать полиэтничный состав населения. Преобла­дающая часть Юга России, включая Ставропольский и Краснодарский края, экономически и политически тяготеет к Дону, поэтому нецелесообразно включать ее в административно-территориальные конструкции совместно с очагами религиозного и этнополитического экстремизма. Категорически не следует поощрять территориальными реформами и объединение по религиозному и этнополитическому принципам республик Северного Кавказа, что совпадало бы с замыслами геостратегов США и идеологов исламского радикализма (антикон­ституционный виртуальный «Имарат Кавказ» («Имарат Кавказ», террористическая организация, деятельность которой запрещена в России) провозглашен в 2007 г.).

На основе исследования сделаны выводы. Желательный путь территориальных преобразований в России — постепенный перевод государства из состояния этнизированной и договорной федерации в состояние административно-территориальной, конституционной федерации.

В публицистике и научном сообществе сложилось две тенденции оценок территориальных реформ. Защита существующего состава субъектов РФ в основном связана с интересами региональных элит «успешных» территорий. Тенденция к укрупнению субъектов РФ прослеживается в текстах представителей дотационных регионов и политиков этатистско-консервативного направления. Вторая тенден­ция более полезна для Российской Федерации, т.к. связана с обеспечением ее национальной безопасности и территориальной целостности [3, с. 285—291].

Федеральные округа — шаг в верном направлении. Но на повестке дня — задача конституционного закрепления института федеральных округов. Их статус должен быть определен в Конституции России и федеральных законах. Надо нарастить экономические, финансовые, правовые, информационные и организационные ресурсы органов государственной власти на уровне округов. Объем полномочий округов должен предусматривать рычаги эффективного контроля со стороны федерации и контроля окружных органов власти над региональными. В будущем назреет изменение состава субъектов РФ на основе пропорциональности экономического потенциала, численности населения, геополитических приоритетов сдерживания этнического и экономического сепаратизма. Эта стадия преобразований потребует качественной социологической экспертизы, предваряющей действия органов власти.

Новые субъекты федерации должны быть определены на основе профессионального научного анализа российского пространства, с предварительным принятием нормативно-правовых актов на уровне конституционных законов. Количество макрорегионов может уточ­няться, как и очертания границ, на межрегиональных референдумах. Итоги голосования подлежат утверждению органами власти феде­рального уровня.

Предложенные меры будут полезными только при качественной перестройке территориальной стратегии Российской Федерации, нацеливаемой на обеспечение самостоятельной роли нашей страны в мире, на приоритетность социетальных задач в сравнении с узкогрупповыми.

Список литературы:

1. Авксентьев В.А. Федеральные округа и опыт полпредов в решении северокавказских задач // Юг России: проблемы, прогнозы, решения: сб. науч. ст. / Гл. ред. Г.Г. Матишов. Ростов н/Д: Изд-во Южного научного центра РАН, 2010. — С. 44—62.
2. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006. — 240 с.
3. Кольба А.И. Проблемы управления политическими конфликтами в процессе укрупнения субъектов Российской Федерации // Сравнительный федерализм и российские проблемы федеративных отношений: сб. ст. / Под ред. Л.В. Сморгунова, Ю.Н. Солонина. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2008. — С. 279—291.
4. Логиновский С.Л. К новому территориальному устройству России? // Полис. — 1997. — № 5. — С. 140—145.
5. Родоман Б.Б. Гипноз старых понятий. Отечественный федерализм: что дальше? // Независимая газета. 2001. 27 окт.
6. Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета. 2000.16 мая.
7. Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: Российский опыт. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского гос. университета, 2005. — 257 с.
8. Юг России в зеркале конфликтологической экспертизы / В.А. Авксентьев, Б.В. Аксюмов, Г.Д. Гриценко и др.; под ред. Г.Г. Матишова, Н.И. Голубевой, В.А. Авксентьева. Ростов н/Д: Изд-во Южного научного центра РАН, 2011. — 328 с.
9. Territory and Administration in Europe / Ed. by R. Bennett. London; N.Y., Pinter Publishers,1989. — 268 p.