ОТДЕЛЬНЫЕ  ВОПРОСЫ  НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  ВОДНЫХ  БИОЛОГИЧЕСКИХ  РЕСУРСОВ  БАССЕЙНА  АЗОВСКОГО  МОРЯ

Терёшина  Мария  Валентиновна

д-р  экон.  наук,  профессор  кафедры  государственной  политики  и  государственного  управления,  доцент  Кубанского  государственного  университета,  РФ,  г.  Краснодар

E-mail: 

Дони  Денис  Сабирович

магистрант  факультета  управления  и  психологии  по  направлению  государственное  и  муниципальное  управление  Кубанского  государственного  университета,  РФ,  г.  Краснодар

E-mail:  deniska005@yandex.ru

REGULATORY  AND  LEGAL  ISSUES  OF  AZOV  SEA  BASIN  WATER  BIOLOGICAL  RESOURCES  USAGE

Maria  Tereshina

doctor  of  Economics,  professor  of  Public  Administration  and  Governance  Department,  assistant  professor  of  Kuban  State  University,  Russia  Krasnodar

Denis  Doni

undergraduate  of  Management  and  Psychology  Faculty  on  State  and  Municipal  Management,  Kuban  State  University,  Russia  Krasnodar

АННОТАЦИЯ

Несовершенство  государственной  политики  Российской  Федерации  в  области  нормативно-правового  обеспечения  использования  водных  биоресурсов  является  одной  из  причин  их  истощения.  Остро  эта  проблема  ощущается  в  регионах  с  высокой  антропогенной  нагрузкой,  к  числу  которых  относится  Азовский  бассейн.  Сохранение  ресурсного  потенциала  Азовского  моря  имеет  важное  политическое  и  экономическое  значение  в  развитии  Краснодарского  края  и  государства.  В  статье  анализируются  пробелы  нормативно-правового  регулирования  использования  водных  биоресурсов  Азовского  моря,  предлагаются  рекомендации  по  их  устранению.

ABSTRACT

The  drawbacks  of  current  Russian  Federation  public  administration  in  regulatory  and  legal  ensuring  of  water  biological  resources  usage  are  among  the  reasons  of  resources  spoilage.  The  problem  is  especially  serious  in  areas  with  high  anthropogenic  load  like  Azov  Basin.  Preserving  Azov  Sea  resource  potential  is  of  high  political  and  economic  importance  for  development  of  Krasnodar  Region  and  of  the  state.  The  article  attempts  to  analyze  separate  regulatory  and  legal  gaps  of  water  biological  resources  usage  within  the  Azov  Sea,  and  provides  a  list  of  recommendations  to  eliminate  the  gaps.

Ключевые  слова:  Государственная  политика;  экология;  Азовское  море;  водные  биологические  ресурсы.

Keywords:  Public  administration;  ecology;  Sea  of  Azov;  water  biological  resources.

Азовский  бассейн  в  силу  своего  геополитического  положения,  довольно  высокого  экономического  значения  и  уникального  экологического  потенциала,  представляет  интерес  для  развития  экономики  России.  Природно-ресурсный  потенциал  Азовского  бассейна  является  локальной  базой  для  развития  не  только  региона,  но  и  государства  в  целом.

Возрастающее  вовлечение  природных  ресурсов  в  сферу  деятельности  человечества  и  сопровождающая  этот  процесс  деградация  окружающей  среды  является  одной  из  острейших  проблем  современности.  Угроза  нехватки  ресурсов,  в  первую  очередь  природных,  возникает  всё  чаще  и  может  усугубиться  в  будущем.  К  сожалению,  приходится  констатировать,  что  Азовский  бассейн  не  является  в  этом  смысле  исключением.

Состояние  экосистемы  Азовского  моря  за  последние  годы  оценивается  как  неблагоприятное.  Из-за  мощной  хозяйственной  деятельности  продолжается  ухудшение  рекреационного  потенциала  курортных  районов  [1,  c.  250].  Анализ  данных  мониторинга  за  последние  двенадцать  лет  позволяет  сделать  вывод,  что  экологическое  состояние  прибрежных  зон  и  районов  вблизи  устьев  рек  приближается  к  критическому  уровню.

Состояние  водных  биологических  ресурсов  бассейна  Азовского  моря  также  неудовлетворительно.  До  1990  г.  Россия  постоянно  наращивала  объемы  добычи  гидробионтов,  достигнув  максимума  в  1989  г.  ―  8,4  млн.  тонн.  В  дальнейшем  произошло  резкое  падение  уловов  ―  до  3,5  млн.  тонн  в  1994  г.  Начиная  с  1995  г.  уловы  начали  постепенно  увеличиваться.  В  1997  г.  вылов  составил  4,7  млн.  тонн,  что  давало  определенную  надежду  на  дальнейший  рост.  Однако  после  1997  г.  произошло  значительное  сокращение  уловов  Россией  ―  до  4,0  млн.  тонн  в  2000  г.

Основными  факторами,  определяющими  состояние  запасов  ряда  ценных  промысловых  рыб  в  Азовском  море  в  последние  годы,  остается  отсутствие  условий  для  естественного  нереста  и  незаконный,  несообщаемый,  нерегулируемый  промысел,  который  оказывает  отрицательное  воздействие  не  только  на  виды,  промысел  которых  запрещен,  (севрюга  или  осетр)  или  ограничен  (судак,  лещ,  рыбец),  но  и  на  виды,  занесенные  в  Красную  книгу  России  (азово-черноморская  шемая  и  азовская  белуга).  Причем  опыт  показывает,  что  при  массовом  нерегулируемом  промысле  запрещение  официального  промысла  не  способствует  сохранению  запасов.  Так,  несмотря  на  то,  что  промысел  осетровых  видов  рыб  запрещен  с  2000  г.,  продолжается  снижение  численности  их  популяций,  улова  на  промысловое  усилие  и  общего  вылова  для  рыбоводных  и  научно-исследовательских  целей.  Сохраняется  ситуация  с  незаконным  выловом  в  море  осетровых  рыб,  причем  в  основном  непромысловых  размеров.  Из-за  этого  взрослая  часть  популяций  практически  не  пополняется.  Проведенные  прогнозные  оценки  также  показывают  негативные  тренды,  особенно  в  отношении  популяций  проходных  и  полупроходных  рыб.

Актуальность  проблематики  предопределяет  необходимость  формирования  на  всех  уровнях  государственной  власти  и  местного  самоуправления  четкой  и  непротиворечивой  нормативно-правовой  базы,  направленной  не  только  на  более  экономичное  и  экологически  эффективное  использование  водных  биологических  ресурсов,  но  и  их  восстановление.  Особую  важность  тема  исследования  приобретает  также  в  связи  с  неурегулированностью  вопросов  трансграничного  природопользования  между  Россией  и  Украиной,  прежде  всего,  в  области  развития  рыболовства  и  активного  использования  водных  биологических  ресурсов. 

В  настоящее  время  в  законодательстве  Российской  Федерации  имеется  ряд  пробелов  в  области  регулирования  ресурсообеспечения,  в  частности,  в  зоне  Азовского  бассейна.  Так,  в  соответствии  с  положениями  Федерального  закона  от  20  декабря  2004  года  №  166-ФЗ  «О  рыболовстве  и  сохранении  водных  биологических  ресурсов»,  приоритетом  деятельности  указано  сохранение  водных  биоресурсов  и  их  рациональное  использование  перед  использованием  водных  биоресурсов  в  качестве  объекта  права  собственности  [5].  Вместе  с  тем,  в  Постановлении  Правительства  РФ  от  31  мая  2007  г.  №  367  «О  мерах  по  реализации  статьи  54  Федерального  закона  «О  рыболовстве  и  сохранении  водных  биологических  ресурсов»  значится,  что  безвозмездно  изъятые  или  конфискованные  водные  биологические  ресурсы,  не  предусмотренные  перечнем,  указанным  в  пункте  2  настоящих  Правил,  а  также  продукты  их  переработки,  включая  икру,  передаются  уполномоченными  органами  в  Российский  фонд  федерального  имущества  (В  настоящее  время  в  Федеральное  агентство  по  управлению  государственным  имуществом)  по  акту  приема-передачи  для  реализации  или  уничтожения  [3].

Напомним,  что  в  п.  2  Правил  дан  исчерпывающий  перечень  ВБР,  которые  в  случае  их  удовлетворительного  физического  состояния,  возвращаются  в  среду  обитания.  К  данным  видам  ВБР,  в  соответствии  с  Перечнем,  относятся  осетровые  и  лососевые  рыбы,  крабы  и  крабоиды,  и  некоторые  моллюски  и  иглокожие.  Остальные  виды  ВБР,  как  уже  было  указано,  в  соответствии  с  действующим  законодательством  должны  передаваться  в  ФАУГИ  для  реализации  или  уничтожения.

Однако  в  Краснодарском  крае,  в  отличие  от  Дальневосточного  региона,  Росимущество  не  занимается  данными  вопросами.  Пункты  приёма-передачи  имущества  в  большинстве  прибрежных  (Азовское  море)  районных  центров  Краснодарского  края  Агентством  не  определены.  Проблема  заключается  в  том,  что,  в  отличие,  к  примеру,  от  недвижимости,  которой  по  определению  занимается  Росимущество,  водные  биологические  ресурсы  являются  скоропортящейся  продукцией.  В  этой  связи  решение  о  реализации  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ВБР  необходимо  принимать  оперативно.  Действующий  на  данный  момент  порядок  оформления  и  передачи  указанного  имущества,  реализации  его  среди  федеральных  и  муниципальных  учреждений,  а  также  отсутствие  в  подразделениях  ФАУГИ  специалистов,  непосредственно  отвечающих  за  реализацию  скоропортящихся  товаров,  не  позволяют  осуществлять  приём  и  реализацию  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ВБР.  Хотя,  при  надлежащей  организации  работы,  можно  было  бы  поставлять  указанную  продукцию  в  бюджетные  учреждения  (детские  сады,  интернаты  и  т.  д.),  тем  самым  обеспечивая  действительно  рациональный  подход  к  их  использованию. 

В  результате,  на  территории  Краснодарского  края  практически  все  безвозмездно  изъятые  или  конфискованные  водные  биологические  ресурсы,  не  предусмотренные  Перечнем,  уничтожаются.  В  частности,  безвозмездно  изъятые  или  конфискованные  ВБР  Азовского  бассейна,  утилизируются  на  специализированном  предприятии  —  Тимашевском  утильзаводе. 

При  этом  несомненной  корректировки  требует  и  сам  Перечень,  поскольку  из  ВБР,  обитающих  в  Азовском  рыбопромысловом  бассейне,  в  него  попали  очень  немногие,  и  только,  те,  которые,  к  сожалению,  всё  реже  встречаются  в  естественной  среде,  и  не  являются  объектами  масштабного  вылова,  добычи  или  промысла. 

Ещё  одна  правовая  коллизия,  имеющая  место  в  действующем  законодательстве  Российской  Федерации  в  области  использования  водных  биологических  ресурсов,  относится  к  возмещению  ущерба  за  причиненный  им  вред.

Так,  в  преамбуле  Постановления  Правительства  Российской  Федерации  от  26  сентября  2000  года  №  724  «Об  изменении  такс  для  исчисления  размера  взыскания  за  ущерб,  причинённый  водным  биологическим  ресурсам»  значится:  «В  целях  сохранения  ценных  видов  водных  биологических  ресурсов,  в  том  числе  занесённых  в  Красную  книгу  РФ,  Правительство  РФ  постановляет:…»  [2].

  Приложением  к  указанному  Постановлению  являются  таксы  для  исчисления  размера  взыскания  за  ущерб,  причинённый  уничтожением,  незаконным  выловом  или  добычей  водных  биологических  ресурсов,  в  соответствии  с  которыми  дан  их  перечень,  включающий  более  140  видов,  в  числе  которых,  содержатся  частиковые  виды  рыб,  такие  как  судак  всех  форм,  кефаль  всех  видов  и  тарань.  Необходимо  отметить,  что  именно  эти  виды  рыб  являются  основными  объектами  вылова  и  добычи  в  прибрежной  части  Азовского  моря  и  его  лиманах  (Ейском,  Бейсугском,  Ахтарском,  Курчанском  и  Ахтанизовском).  Вместе  с  тем,  в  соответствии  с  положениями  Приказа  Федерального  агентства  по  рыболовству  от  16  марта  2009  года  №  191  «Об  утверждении  Перечня  особо  ценных  и  ценных  видов  водных  биоресурсов,  отнесённых  к  объектам  рыболовства»  [4],  дан  исчерпывающий  перечень  указанных  видов  ВБР.  Означенный  Перечень  содержит  8  видов  особо  ценных  и  38  видов  ценных  ВБР.  Однако  полупроходной  судак,  кефаль  всех  видов  и  тарань,  как  уже  было  отмечено,  являющиеся  объектами  рыболовства  в  прибрежной  части  Азовского  моря  и  его  лиманах,  в  указанный  Перечень  не  вошли. 

Таким  образом,  фактически  получается,  что  Правительство  Российской  Федерации,  в  целях  сохранения  ценных  видов  ВБР,  устанавливает  таксы  на  водные  биологические  ресурсы,  которые  Федеральным  агентством  по  рыболовству  к  ценным  видам  ВБР  не  отнесены.

Подобная  недостаточная  проработка  конкретных  практических  вопросов  использования  водных  биологических  ресурсов  в  нормативно-правовой  базе  и  приводит  к  существующим  практикам,  которые  нельзя  назвать  позитивными.

Выход  из  создавшейся  ситуации,  разумеется,  есть.  Для  совершенствования  нормативно-правового  обеспечения  государственной  политики  в  сфере  природопользования  и  регулирования  ресурсообеспечения  в  Азовском  бассейне,  представляется  целесообразным:

1.  Внести  необходимые  изменения  (поправки,  дополнения)  в  Перечень  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  водных  биологических  ресурсов,  которые  в  случае,  если  их  физическое  состояние  не  позволяет  возвратить  их  в  среду  обитания,  подлежат  незамедлительному  уничтожению,  утверждённый  Постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  31.05.2007  г.  №  367,  дополнив  указанный  Перечень  частиковыми  породами  рыб  (судак  всех  форм,  кефаль  всех  видов,  тарань  и  др.),  ареал  обитания  которых  преимущественно  относится  к  Азовскому  бассейну. 

2.  Внести  необходимые  изменения  (дополнения)  в  Приказ  Федерального  агентства  по  рыболовству  от  16.03.2009  г.  №  191  «Об  утверждении  Перечня  особо  ценных  и  ценных  видов  водных  биоресурсов,  отнесённых  к  объектам  рыболовства»,  приведя  указанный  перечень  в  соответствие  с  перечнем  такс,  утверждённым  Постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  26.09.2000  г.  №  724  «Об  изменении  такс  для  исчисления  размера  взыскания  за  ущерб,  причинённый  водным  биологическим  ресурсам».  Либо,  применительно  к  Азовскому  рыбопромысловому  бассейну,  дополнив  Перечень  частиковыми  породами  рыб  (судак  всех  форм,  кефаль  всех  видов,  тарань  и  др.),  ареал  обитания  которых  преимущественно  относится  к  Азовскому  бассейну.

3.  На  федеральном  уровне,  либо  на  уровне  субъектов  Российской  Федерации,  разработать  и  внедрить  в  практику  единый  упрощённый  порядок  приёма  подразделениями  ФАУГИ  от  уполномоченных  органов,  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ими  ВБР,  в  целях  их  реализации  среди  федеральных  и  муниципальных  учреждений,  преимущественно  сфер  образования  и  здравоохранения.  Здесь  же  предусмотреть  ответственность  должностных  лиц,  за  ненадлежащее  исполнение  обязанностей  по  приёму-передаче  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ВБР  от  одного  органа  исполнительной  власти  другому,  если  ненадлежащее  исполнение  обязанностей  приведёт  к  порче  (утрате)  указанных  ресурсов. 

Думается,  что  совершенствование  нормативно-правовой  базы  в  этом  направлении  будет  способствовать:

1.  Рационализации  использования  водных  биологических  ресурсов,  в  результате  реализации  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ВБР;

2.  Снижению  нагрузки  на  бюджет  в  части  финансирования  федеральных  и  муниципальных  учреждений  Краснодарского  края,  за  счёт  предоставления  им  безвозмездно  изъятых  или  конфискованных  ВБР,  при  обязательном  условии,  что  указанная  продукция  будет  направлена  на  организацию  питания  в  этих  учреждениях;

3.  Сохранению  и  росту  популяций  водных  биологических  ресурсов,  обитающих  в  Азовском  море  и  его  лиманах,  за  счёт  законодательно  закреплённой  обязанности  должностных  лиц  государственных  органов,  осуществляющих  охрану  ВБР  в  Азовском  море  и  государственный  контроль  при  вылове  (добыче)  указанных  биоресурсов,  возвращать  в  естественную  среду  обитания,  в  случае  удовлетворительного  физического  состояния  ВБР,  обнаруженных  в  результате  осуществления  контрольно-охранных  функций.  В  свою  очередь,  это  будет  соответствовать  требованиям  Федерального  закона  от  20.12.2004  г.  №  166-ФЗ  «О  рыболовстве  и  сохранении  водных  биологических  ресурсов»,  и  положительно  сказываться  на  общем  экологическом  состоянии  Азовского  бассейна.

Разумеется,  предлагаемые  первоочередные  практические  меры  по  решению  проблем  нормативно-правового  регулирования  в  сфере  использования  водных  биологических  ресурсов  в  Азовском  бассейне,  требуют  основательной  доработки  на  законодательном  уровне.  Тем  не  менее,  законодательство  в  этой  сфере  требует  серьёзного  безотлагательного  системного  совершенствования.

Список  литературы:

1.Доклад  «О  состоянии  природопользования  и  об  охране  окружающей  среды  Краснодарского  края  в  2012  году».  Краснодар,  2013.  —  351  с.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.dprgek.ru/content/section/470/detail/1177/

2.Постановление  Правительства  Российской  Федерации  от  26.09.2000  г.  №  724  «Об  изменении  такс  для  исчисления  размера  взыскания  за  ущерб,  причинённый  водным  биологическим  ресурсам».  Справочно-правовая  система  «Гарант»,  интернет-версия.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.garant.ru

3.Постановление  Правительства  Российской  Федерации  от  31.05.2007  г.  №  367  «О  мерах  по  реализации  статьи  54  Федерального  закона  «О  рыболовстве  и  сохранении  водных  биологических  ресурсов».  Справочно-правовая  система  «Гарант»,  интернет-версия.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.garant.ru

4.Приказ  Федерального  агентства  по  рыболовству  от  16.03.2009  г.  №  191  «Об  утверждении  Перечня  особо  ценных  и  ценных  видов  водных  биоресурсов,  отнесённых  к  объектам  рыболовства».  Справочно-правовая  система  «Гарант»,  интернет-версия.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.garant.ru

5.Федеральный  закон  от  20.12.2004  г.  №  166-ФЗ  «О  рыболовстве  и  сохранении  водных  биологических  ресурсов».  Справочно-правовая  система  «Гарант»,  интернет-версия.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  –  URL:  http://www.garant.ru