«ГОСУДАРСТВЕННАЯ»  ТЕОРИЯ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В  РОССИЙСКОЙ  ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ  МЫЛИ  КОНЦА  XIX  —  НАЧАЛА  XX  ВВ.  И  СОВРЕМЕННАЯ  ПРАКТИКА

Мануйлов  Олег  Георгиевич

аспирант  Сибирского  института  управления  (филиал  Российской  академии  народного  хозяйства  и  государственной  службы),  РФ,  г.  Новосибирск

E-mail: 

THEORY  OF  LOCAL  GOVERNANCE  IN  THE  RUSSIAN  POLITICAL  AND  LEGAL  THOUGHT  OF  THE  LATE  19TH  —  EARLY  20TH  CENTURIES  AND  MODERN  PRACTICE

Oleg  Georgiyevitch  Manuylov

postgraduate  of  Siberian  Branch  of  Russian  Presidential  Academy,  Russia  Novosibirsk

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассматриваются  взгляды  наиболее  заметных  представителей  «государственной»  школы  местного  самоуправления  в  русской  общественно-политической  мысли  конца  XIX  —  начала  XX  вв.  —  Б.Н.  Чичерина  и  А.Д.  Градовского.  Утверждается,  что  фактически  в  их  работах  содержалось  не  чисто  государственная,  а  дуалистическая  трактовка  природы  самоуправления.  Местное  самоуправление  с  их  точки  зрения  выступает  одновременно  и  элементом  единой  системы  государственной  администрации,  и  способом  общественной  самоорганизации  местных  территориальных  сообществ.

ABSTRACT

The  article  contains  a  review  of  standpoints  of  B.N.  Chicherin  and  A.D.  Gradovskiy  -  the  most  prominent  local  governance  thinkers  of  the  late  19th  and  early  20th  centuries.  It  is  alleged  that  in  fact  their  writings  contain  the  dualistic  interpretation  of  the  nature  of  self-governing  instead  of  a  pure  state  governance  approach  to  self-governance.  Local  self-governance  in  their  view  is  both  an  element  of  state  administration  system  and  a  way  of  public  self-organization  process  of  local  communities.

Ключевые  слова:  местное  самоуправление;  государственная  теория  местного  самоуправления;  Россия.

Keywords:  local  self-governance;  local  governance  theory  of  the  state;  Russia.

Наиболее  заметными  представителями  «государственной»  теории  местного  самоуправления  в  российской  общественно-политической  мысли  конца  XIX  —  начала  XX  века  были  известный  политический  деятель  и  историк  русского  права,  депутат  Государственной  Думы  А.А.  Кизеветтер,  профессор  Московского  университета  Б.Н.  Чичерин  и  профессор  Санкт-Петербургского  университета  А.Д.  Градовский.  В  значительной  мере  их  позиции  в  данном  вопросе  сформировались  под  влиянием  немецких  правоведов  —  прежде  всего,  Г.  Еллинека,  Л.  фон  Штейна  и  Р.  фон  Гнейста,  оказавшихся  во  второй  половине  XIX  в.  наиболее  последовательными  оппонентами  так  называемой  «общественной»  или  «общинной»  концепции  местного  самоуправления. 

Общим  для  различных  модификаций  названной  концепции  (Э.  Мейер,  О.  Ресслер,  Р.  Аренс  и  др.)  являлось  подчеркивание  общественной,  негосударственной  природы  местного  самоуправления.  Утверждалось,  что  общины,  по  самой  природе  своей,  не  созданы  государством  и  исторически  предшествуют  ему.  Государство  лишь  de  jure  признает  то,  что  de  facto,  в  силу  обычного  права,  существует  само  по  себе.  Отсюда  выводились  две  основные  характеристики  и  два  главных  признака  самоуправления:  «1.  Оно  есть  управление  собственными  делами  общин,  которые  по  самому  своему  существу  отличны  от  дел  государственного  управления;  2.  Общины  являются  субъектами  принадлежащих  им  прав,  отдельными  от  государства  юридическими  лицами.  Всякое  вмешательство  государства  в  дела  общины  является  нарушением  принадлежащих  общине  прав»  [4,  с.  4]. 

Главный  аргумент  критиков  «общинной»  теории  самоуправления  в  формулировке  Г.  Еллинека  звучал  следующим  образом:  «Какие  бы  территориальные  союзы  ни  существовали  в  пределах  государства,  территория  их  всегда  является  в  то  же  время  государственной  территорией.  Члены  существующих  в  государстве  союзов  суть  в  то  же  время  его  подданные,  всякая  союзная  власть  подчинена  его  власти,  так  что  органы  союза  могут  получить  характер  государственных  органов  только  в  силу  веления  государства,  а  никогда  в  силу  их  принадлежности  к  не-государственному  союзу»  [2,  с.  479]. 

Российские  сторонники  «государственной»  теории  местного  самоуправления  всецело  разделяли  данный  тезис,  подчеркивая,  что  в  современных  обществах  государство  выступает  единственным  носителем  суверенитета  и  единственным  источником  позитивного  права.  Автономия  местных  территориальных  союзов  санкционируется  государством  и  осуществляется  под  его  контролем.  Столь  же  непродуктивно,  как  полагал  Б.Н.  Чичерин,  разделение  государства  и  самоуправления  по  материальному  признаку,  то  есть  по  предметам  ведения.  «Даже  чисто  местные  интересы,  —  писал  он,  —  являются,  вместе  с  тем  и  интересом  общим.  Благосостояние  жителей  во  всех  местностях  составляет  общий  интерес  государства»  [8,  с.  375]. 

А.Д.  Градовский  также  настаивал  на  бессмысленности  разделения  функций  и  задач  власти  на  государственные  и  негосударственные,  то  есть  задачи  и  вопросы  местного  значения.  «Самоуправление,  —  по  его  мнению,  —  …  заключается  в  распределении  правительственных  задач  между  органами  центральной  власти  и  органами  общества.  Органы  общества,  призванные  для  этих  задач,  входят  чрез  это  в  правительственную  сферу,  становятся  частью  администрации»  [1,  с.  42].  Как  полагал  ученый,  существование  местного  самоуправления  фактически  обусловливается  естественными  ограничениями  на  эффективность  централизованного  государственного  управления,  основанного  на  нормативном  регулировании  общественных  отношений. 

Как  А.Д.  Градовский,  так  и  Б.Н.  Чичерин  придерживались  той  точки  зрения,  что  органичной  частью  централизованного  государственного  управления  должен  выступать  надзор  над  местными  союзами.  При  этом  Б.Н.  Чичерин  выступал  за  то,  чтобы  над  местными  союзами  осуществлялся  троякий  государственный  надзор  —  законодательный,  судебный  и  административный.  Необходимость  надзора  и  контроля  связываются  им  с  партикуляризмом  местных  сообществ.  Конкретнее,  ограниченность  местных  союзов  виделась  ему  в  следующем:

·Неразвитость  государственного  сознания.  Члены  местных  союзов  могут  противопоставить  свои  интересы  общим  интересам  всех  остальных  граждан,  т.  е.  государству;

·Местный  союз  не  обязательно  склонен  учитывать  интересы  своих  будущих  членов  и  ограждать  интересы  только  своих  физических  лиц.  Но  «юридическое  лицо»,  как  постоянное  учреждение,  заключает  в  себе  интересы  не  только  настоящих,  но  и  будущих  поколений.  Между  тем,  настоящее  поколение  может  легкомысленно  пренебречь  будущим»;

·Противоречие  интересов  в  самом  местном  союзе,  грозящее  нарушением  справедливости,  т.е.  правового  равенства:  «Местный  союз  заключает  различные  классы  и  интересы,  а  потому,  при  решении  общего  дела,  большинство  может  притеснять  меньшинство…Поэтому  здесь  необходим  высший  судья,  которым  может  быть  только  государственная  власть»  [8,  с.  375—376]. 

Подчеркнем  следующее:  Русские  ученые,  о  которых  идет  речь  в  данной  статье,  безусловно,  были  сторонниками  «государственного»  подхода  к  пониманию  природы  местного  самоуправления.  Местная  автономия  рассматривалась  ими  как  условная  и  производная  от  государственной  воли.  Разделение  компетенций  на  государственные  и  имеющие  сугубо  местное  значение  воспринималась  ими  как  вещь  весьма  сомнительная.  В  то  же  время,  их  позиция  не  может  быть  интерпретирована  упрощенно  —  в  том  духе,  что  органы  местного  самоуправления  представляют  собой  не  более,  чем  низовые  звенья  единой  государственной  администрации.

Самоуправление,  с  точки  зрения  Б.Н.  Чичерина,  не  есть  просто  форма  децентрализации  государственной  власти  «по  вертикали»,  и  государственные  органы  местного  управления  не  тождественны  органам  местного  самоуправления.  Признаками  последних,  по  его  мнению,  является  следующие:

·Принадлежность  должных  лиц  самоуправления  к  числу  лиц,  постоянно  проживающих  на  территории  местного  союза.  При  этом,  способ  назначения  на  должность  автор  считал  малозначащим;

·Нормотворческие  правомочия  местного  союза  (право  издания  локальных  подзаконных  нормативных  актов); 

·Правоприменительная  практика  органов  местного  самоуправления. 

И  для  Б.Н.  Чичерина,  и  для  А.Д.  Градовского  самоуправление  не  является  государственным  управлением  на  местном  уровне  в  точном  смысле  того  слова.  Но  оно  не  является  и  феноменом,  существующим  вне  единого  общегосударственного  юридического  и  административного  поля.  Скорее,  они  придерживались  того,  что  в  наши  дни  приобрело  наименование  «дуалистической»  трактовки  института  местного  самоуправления.  Трактовки,  согласно  которой  в  данном  институте  присутствуют  два  начала  —  и  государственное,  и  негосударственное,  общественное.  И  «сохраняя  значительную  долю  самостоятельности  в  местных  делах,  самоуправление  должно  подчиняться  центральной  власти  во  всем,  что  касается  общих  государственных  требований»  [8,  с.  381]. 

При  этом  его  «дуализм»,  двойственность  может  проявляться  и  как  сосуществование  (и  взаимодействие)  государственных  органов  и  органов  местных  союзов  на  одной  и  той  же  территории,  и  как  исполнение  органами  местного  самоуправления  делегированных  ему  государственных  функций.  Но  в  последнем  случае  они  выступают  в  своей  «государственной  ипостаси».  Именно  «государственная»  теория  местного  самоуправления  в  ее  дуалистической  версии  становится  уже  к  началу  ХХ  столетия  господствующей  в  мировой  политико-правовой  мысли  [5,  с.  311].  Именно  она  лежит  сегодня  в  основе  муниципальных  систем  большинства  развитых  стран. 

В  силу  ряда  обстоятельств  (преимущественно,  не  прагматического,  а  идеологического  и  конъюнктурного  свойства)  в  1993  г.  в  статье  6  новой  Конституции  РФ  органы  местного  самоуправления  были  выведены  за  рамки  системы  органов  государственной  власти  и  управления.  Тем  самым,  в  правовом  отношении  Россия  в  конце  минувшего  века  сделала  выбор  в  пользу  «общественной»  теории  МСУ,  причем  в  ее  радикальном  варианте.  То  есть,  теории,  которая  к  тому  времени,  как  уже  отмечалось,  была  давно  преодолена  и  в  политической  науке,  и  в  политической  практике  большинства  стран  мира.  Опасность  этого  уже  в  то  время  понимали  многие  специалисты  и  эксперты.  «Опасный  пункт  о  том,  —  говорил,  например,  Н.П.  Шмелев,  выступая  на  Конституционном  совещании,  —  что  местное  самоуправление  не  является  частью  государственной  системы  власти.  Я  не  понимаю.  Это  звучит  прекрасно,  но  это  разве  реально»?  [3,  с.  42]. 

Это  и  в  самом  деле  оказалось  не  реальным.  Именно  в  то  время  началась  складываться  парадоксальная  ситуация.  С  одной  стороны,  органы  местного  самоуправления  и  органы  государственного  управления  рассматриваются  законодателем  как  разные  по  своей  природе  институты.  С  другой  стороны,  происходило  и  происходит  лавинообразное  увеличение  государственных  по  своей  сути  функций  и  полномочий,  возлагаемых  на  муниципалитеты.  (По  данным  экспертов,  лишь  за  последние  10  лет  их  число  выросло  в  5  раз)  [9,  с.  42].  Полномочий,  в  полной  мере  не  обеспеченных  ни  финансово,  ни  юридически  [Соответствующая  статистика:  7,  с.  42].  Де-факто  происходит  резкое  усиление  государственной  составляющей  МСУ  и,  соответственно,  ослабление  (фактически,  сведение  к  нулю)  его  общественной  компоненты,  сокращение  его  собственных  возможностей  и  реальной  местной  автономии.  Именно  с  этим  противоречием  связаны  многие  современные  проблемы  российского  местного  самоуправления

Выход  из  этого  противоречия  предполагает,  в  том  числе,  признание  общественно-государственной  природы  российского  самоуправления,  четкое  разграничение  функций,  полномочий  и  ответственности  между  государственными  органами  и  муниципалитетами,  допущения  существования  органов  государственного  местного  управления  и  органов  местного  самоуправления  на  одной  территории,  унификацию  законодательства,  регулирующего  их  деятельность. 

Организационно-правовые  и  политически  пути  решения  сегодняшних  проблем  местного  самоуправления,  учитывая  соответствующий  опыт  российской  истории  и  реалии  сегодняшнего  дня,  предполагают  следующее:

·Жесткое  и  четкое  разграничение  полномочий  и  предметов  ведения  между  муниципальной  и  государственной  властью  национального  и  регионального  уровня;

·Резкое  сокращение  государственных  по  своему  характеру  функций,  поручений  и  полномочий,  передаваемых  муниципалитетам;

·В  части  исполнения  государственных  функций  органы  государственной  власти  и  МСУ  должны  находиться  в  едином  нормативно-правовом  пространстве.  Выполняя  эти  функции,  муниципалитеты  должны  не  только  нести  соответствующую  ответственность  (судебную  и  административную),  но  и  обладать  соразмерными  правами,  адекватную  правам  органов  государственного  управления;

·Необходимо  реформирование  структуры  налогообложения  и  распределения  налоговых  поступлений  в  пользу  местных  бюджетов.  Это  будет  способствовать  формированию  ресурсной  базы  независимости  муниципалитетов,  необходимой  не  только  для  выполнения  государственных  полномочий,  но  и  для  рения  собственных  задач;

·В  отношении  депрессивных  территорий  с  разрушенной,  слабой  или  отсутствующей  местной  экономикой  целесообразными  являются  меры,  связанные  с  укрупнением,  объединением  муниципальных  образований,  а  также  переводом  отдельных  территорий  в  режим  государственного  местного  управления.

В  разных  вариантах  названные  предложения  звучат  сегодня  в  выступлениях  авторитетных  ученых  и  заявлениях  организаций  и  ассоциаций  местного  самоуправления  [6,  с.  42].

Список  литературы:

1.Градовский  А.Д.  История  местного  управления  в  России  //  Собрание  сочинений.  Т.  2.  Спб.:  Тип.  М.М.  Стасюлевича,  1899.  —  492  с.

2.Еллинек  Г.  Общее  учение  о  государстве.  Спб.:  Изд.  Н.К.  Мартынова  —  598  с. 

3.Конституционное  совещание:  Информационный  бюллетень.  М..  1993.  №  1. 

4.Лазаревский  Н.И.  Самоуправление  //  Мелкая  земская  единица:  Сб.  статей.  Спб.:  Обществ.  польза,  1902.  —  С.  1—61. 

5.Леонтович  В.В.  История  либерализма  в  России.  1762—1914  /  Под  общ.  ред.  А.И.  Солженицына.  М.:  Русский  путь,  1995.  —  560  с.

6.Материалы  XXVIII  Общего  собрания  АСДГ  по  вопросу  о  роли  и  перспективах  местного  самоуправления  в  условиях  реализации  государственной  политики  модернизации  России  с  учетом  уроков  и  опыта  25-летней  деятельности  АСДГ  //  Городское  управление.  —  2012.  —  №  9.  —  С.  65—76.

7.Нарутто  С.В.  Местный  бюджет  —  доходы  муниципальных  образований.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.samoupravlenie.ru/36-01.php  (дата  обращения:  12.11.2013).

8.Чичерин  Б.Н.  Курс  государственной  науки.  Ч.  1.  Общее  государственное  право.  М.:  Тип.  товарищества  И.Н.  Кушнерев  и  Ко,  1894.  —  512  с. 

9.700  страниц  одних  полномочий  //  Новости  МСУ  в  России.  Выпуск  38  от  19.09.2011.  (О  работе  комиссий  вице-премьеров  Д.  Козака  и  А.  Хлопонина  по  разграничению  полномочий).