ПАСПОРТИЗАЦИЯ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ОТХОДОВ

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены и проанализированы понятия таких институтов управления природопользование как лицензирование и паспортизация. Исследованы основные нормативно-правовые акты в сфере экологического лицензирования и порядка проведения паспортизации отходов. Автор предлагает развивать рассматриваемые институты, основываясь на политико-правовом анализе, с целью учёта и соблюдения гармоничного баланса экономической эффекта и экологического благополучия.

Ключевые слова: экологическое лицензирование, экологическое право, лицензирование отходов, паспортизация отходов.

Классификация отходов по классам опасности является необходимым механизмом при определении необходимости получения разрешительного документа для осуществления деятельности в области обращения с отходами.

Положения о лицензировании деятельности по обращению с отходами вступили в законную силу 1 июля 2015 года.

Существуют различные определения понятию «лицензирование» в зависимости от способа толкования данного правового института. К примеру, множество определений выведено путем доктринального толкования, для правоприменительной практики полезным является судебное толкование. В рамках настоящей статьи целесообразным следует рассмотреть легальное определение понятию «лицензирование», то есть такое, которое предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации. Легальное определение регламентировано в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования [1].

Н.В. Кичигин отмечает, что лицензирование является одним из инструментов государственного регулирования хозяйственной деятельности и направлено на обеспечение безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни и здоровья человека, имущества [2, С. 69].

Таким образом, сопоставив легальное определение и один из множества примеров доктринального определения понятия «лицензирование», можно сделать вывод, что лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности – это деятельность Росприроднадзора по выдаче лицензии субъекту на право осуществления деятельности в области обращения с отходами I–IV классов опасности (кроме накопления), в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды.

До изменения законодательства в исследуемой сфере лицензированию подлежали сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных отходов. В настоящее время лицензированию подлежат деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов I-IV классов опасности. Законодатель не предусмотрел лицензирование деятельности по накоплению отходов I-V классов опасности, а так же деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов V класса опасности [3]. Н.Г. Жаворонков и И.О. Краснова объясняют данную ситуацию тем, что отходы I-IV классов опасности создают реальную угрозу для окружающей среды и человека, по сравнению с отходами V класса, которые особой опасности для человека и окружающий среды не представляют[4].

Стоит отметить, что классификация отходов взаимосвязана с паспортизацией отходов I-IV классов опасности[5].

В ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлено, что под паспортом отходов понимается документ, который удостоверяет принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Порядок паспортизации отходов установлен Постановлением Правительства РФ «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности»[6]. В данном нормативно-правовом акте установлено, что паспорт отходов должен составляться и утверждаться субъектами предпринимательской деятельности, в процессе хозяйственной или иной деятельности которых образуются отходы I-IV классов опасности.  Документ содержит в себе сведения о составе и свойствах данных отходов, которые составляются на основании соответствующих данных и на основании оценки их опасности в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду.

Сложившийся механизм осуществления паспортизации отходов, по мнению П.С. Долгополова «обеспечивает предотвращение их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья» [7].

В Федеральном классификационном каталоге отходов закреплены классификационные признаки отходов в закодированном виде, такие как происхождение вида отходов и их состав, агрегатное состояние и физическая форма, класс опасности и степень негативного воздействия на окружающую среду.

Класс опасности отходов определяется его химическим и (или) компонентным составом, и устанавливается на основании сведений, которые содержатся в Федеральном классификационном каталоге отходов и Банке данных об отходах, формируемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. При отсутствии вида отходов, класс опасности на выдаваемый паспорт устанавливается на основании Приказа Министерства природных ресурсов РФ от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»[8].

Субъекты предпринимательской деятельности составляют и утверждают паспорт на отходы I-IV классов опасности, включенные в федеральный классификационный каталог отходов. Форма паспорта утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности».

Копия паспорта направляется в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по месту осуществления хозяйственной деятельности. Также направлению подлежат копии документов, подтверждающих отнесение вида отходов к определенному классу опасности, которые дают основание определить факт и дату их получения, или вручаются ими под роспись.

Данный паспорт действует бессрочно и в него запрещается вносить какие-либо изменения.

В случае отсутствия паспорта на отходы I-IV классов опасности в результате осуществления хозяйственной или иной деятельности, наступает юридическая ответственность в виде административного штрафа. Статья 8.2 КоАП РФ[9] регламентирует, что несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц от десяти до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица от тридцати до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Таким образом, рассмотрев порядок паспортизации отходов, а также ответственность за нарушение императивных требований действующего законодательства, можно отметить, что по своей сущности, признакам и функциям, паспортизацию отходов можно отнести к такому виду деятельности как оценка воздействия на окружающую среду. Из анализа статистических материалов, отображающих объем нарушений законодательства в сфере паспортизации отходов, следует, что количество нарушений достаточно велико, а имеющийся уровень ответственности не позволяет минимизировать высокий уровень правонарушений. Возможным решением видится ужесточение санкций за нарушение требований законодательства в сфере паспортизации отходов.

Важное влияние на формирование законодательства в области лицензирования обращения с отходами оказала судебная практика ВАС РФ. Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу) предусматривалось лицензирование сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, размещения отходов I - IV классов опасности. Однако в Законе об отходах производства и потребления не были определены понятия «сбор отходов», «транспортирование отходов». В результате природоохранные органы под сбором отходов, например, понимали смет отходов на территории предприятия, под транспортированием отходов - перемещение отходов в пределах промышленной площадки и требовали наличия лицензии на данные виды деятельности.

Однако арбитражные суды не поддержали данную практику и пришли к выводу о том, что лицензируемая деятельность является предпринимательской деятельностью, осуществляемой на профессиональной и постоянной основе в целях извлечения прибыли [10]. В результате в конце 2008 г. в Закон об отходах производства и потребления были внесены важные изменения [11], которые в том числе установили легальные определения терминов «сбор отходов», «транспортирование отходов», разграничили хранение отходов и их накопление.

Таким образом, проанализировав легальные определения понятий лицензирование и паспортизация можно сделать вывод, что несмотря на то, что оба института относятся к инструментам управления природопользованием, они представляют собой два различных вида документаций, выполняющих различные функции. Лицензирование представляет собой выдачу разрешительного документа, дающего возможность осуществлять деятельность в сфере обращения с отходами, а паспортизация - документ, позволяющий определить отношение конкретного вида отхода к соответствующему классу опасности. Иными словами, лицензия это разрешительный документ, а паспорт - удостоверяющий.

Среди основных источников нами были отмечены ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «Об отходах производства и потребления», Постановление правительства РФ «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности». Дальнейшее развитие позитивного права должно основываться на политико-правовом анализе, с целью учёта и соблюдения гармоничного баланса экономической эффекта и экологического благополучия. На наш взгляд, большая роль в этом отношении должна лечь на плечи Министерства природных ресурсов Российской Федерации и входящих в его структуры федеральных агентств и ведомств.

В целом, как указывают отчёты Министерства природных ресурсов Российской Федерации, используемые инструменты управления природопользованием справляются с достижением вышеупомянутого баланса. Однако, как и в любой иной сфере существуют и некоторые проблемные вопросы, для разрешения которых полезным бы стало заимствование опыта зарубежных стран, а также активная роль высших судебных инстанций как флагманов, определяющих вектор развития правотворческой мысли.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ, в ред. от 02.08.2019 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2011. № 19. Ст. 2716.
2. Кичигин Н.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». М.: «КОНТРАКТ», 2018. 274 с.
3. Лучинина Л.А., Когут И.М. «Отходы производства и потребления. Часть 1. Паспортизация и нормирование отходов». Учебное пособие. Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уфинский государственный нефтяной технический университет». Уфа. 2015. 176 с.
4. Жаворонков Н.Г., Краснова И.О. «Экологическое право». Москва, «Проспект». 2015. 635 с.
5. Пименов А.Н. «Классификация отходов производства и потребления по группам и видам». Учебное пособие. Министерство образования и науки Российской Федерации Балтийский государственный технический университет «Военмех». Санкт-Петербург, 2014. 376 с.
6. Постановление Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности» // Собрание Законодательства РФ. 26.08.2013. № 34 ст. 4443.
7. Долгополов П.С. Отходы производства // СПС КонсультантПлюс. 2019.
8. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 4 декабря 2014 г. № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду». // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 31.11. 2015 г.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, в ред. от 04.11.2019 // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
10. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23 декабря 2008 г. по делу № А29-4760/2008 // СПС КонсультантПлюс.
11. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 17.