АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ACTUAL PROBLEMS OF INTERACTION BETWEEN GOVERNMENT AND LOCAL GOVERNMENT

Tatiana Fedorenkova

Master's student, Witte Moscow State University,

Russia, Moskow.

Tatiana Slyusarenko

scientific supervisor, candidate of legal Sciences, associate Professor, Witte Moscow State University,

Russia, Moskow

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены некоторые актуальные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Сделан вывод, что последние изменения в правовое регулирование создают ряд дополнительных рисков для независимости органов местного самоуправления. Кроме того, предложен ряд мер по разграничению полномочий между двумя уровнями публичной власти, который позволит органам местного самоуправления развить как организационную, так и финансовую независимость. В частности, предлагается минимизировать делегирование полномочий государства органам местного самоуправления путем передачи таких полномочий в постоянное ведение органов местного самоуправления, а делегирование оставшихся полномочий перевести на договорную основу.

ABSTRACT

The article examines some of the topical problems of interaction between government and local government. It is concluded that recent changes in legal regulation create a number of additional risks for the independence of local government bodies. In addition, a number of measures have been proposed to delimit powers between the two levels of public authority, which will allow local governments to develop both organizational and financial independence. In particular, it is proposed to minimize the delegation of state powers to local self-government bodies by transferring such powers to the permanent jurisdiction of local self-government bodies, and transfer the delegation of the remaining powers to a treaty basis.

Ключевые слова: местное самоуправление, орган государственной власти, орган местного самоуправления, делегированные полномочия, децентрализация, функции местного самоуправления.

Keywords: local government, government body, local government body, delegated powers, decentralization, functions of local government.

Вопросы соотношения местного самоуправления и государственной власти во многом определяют ту политическую модель, которая формируется в государстве. Местное самоуправление, то есть решение гражданами вопросов местного значения самостоятельно, ограничивают полноту власти государства, создают материально-организационные предпосылки для функционирования гражданского общества. Именно поэтому вопросы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления выходят за, собственно говоря, взаимоотношения двух органов публичной власти, а от избранной государством модели взаимодействия во многом зависит статус государства, как демократического.

Следует отметить, что в научной среде ведутся дискуссии относительно того, чем является местное самоуправления: формой самоорганизации общества или частью государственной власти. Как отмечает Т.П. Реброва, также существует мнение о том, что местное самоуправление имеет двойственную, как общественную, так и государственную природу, являясь самостоятельным низовым уровнем публичной власти [5]. С данной позицией можно согласиться: действительно, местное самоуправление осуществляется с помощью как чисто общественных институтов (сход граждан), так и с помощью органов местного самоуправления, которые наделяются публично-правовыми функциями.

Следует отметить, что именно такой подход был принят на конституционном уровне изменениями 2020 года, установившими, что органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее – ОМС) входят в единую систему органов публичной власти.

Поддерживая сам факт объединения государственной власти и местного самоуправления в единую категорию публичной власти, что отвечает сущности местного самоуправления, следует, однако, обратить внимание на некоторые проблемы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти, связанные с постепенным сужением реальных полномочий местного самоуправления и расширения функций государственной власти.

Наиболее тревожной в данном контексте представляется внесенная последними поправками в Конституцию РФ норма ч. 1.1. ст. 131.1. Конституции, позволяющая органам государственной власти принимать участие в формировании ОМС. Следует отметить, что и до изменений в основной закон, такая практика присутствовала и была закреплена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, в соответствии со статьей 37 вышеуказанного Закона, одним из способов назначения главы местной администрации является назначение специальной комиссией, половину состава которой формирует исполнительный орган субъекта федерации. При этом для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) такой способ назначения главы местной администрации является единственно возможным.

Представляется, что подобные нормы противоречат сути местного самоуправления, основанного именно на принципе самоорганизации граждан и невмешательстве государства в решение гражданами Российской Федерации вопросов местного значения.  Также подобные нормы, особенно в перспективе их дальнейшего расширения после внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, вызывают обеспокоенность в контексте международно-правовых обязательств Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, ключевым принципом местного самоуправления является самостоятельность, которая позволяет субъектам местного самоуправления осуществлять определенный объем властных полномочий без соответствующих директив от органов государственной власти [3]. Данная норма также корреспондирует с установленным Хартией принципом субсидиарности, в соответствии с которой любой вопрос должен быть решен на максимально приближенном к гражданам уровне настолько, насколько это возможно.

На сегодняшний день влияние государства на органы местного самоуправления все еще достаточно ограничено. Помимо вышеуказанной процедуры участия органов государственной власти в формировании исполнительного органа местного самоуправления, такое участие состоит в осуществлении административного контроля законности действий местного самоуправления, что представляет собой важную государственную функцию. Вместе с тем, принятые изменения в Конституцию РФ, в части участия органов государственной власти в формировании местного самоуправления, по нашему мнению, составляют серьезную опасность для местного самоуправления в Российской Федерации, так как в результате таких изменений реальная независимость местного самоуправления может быть под угрозой.

В определенной степени парадоксально, но подобная «централизация» местного самоуправления может привести к возрастанию сепаратистской угрозы. Ослабление местного самоуправления делает его зависимым, прежде всего, от власти субъектов РФ, что чревато развитием центробежных тенденций в Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, нормы ч.1.1. ст. 131 Конституции РФ (в редакции 2020 года) не должны пониматься расширительно и приводить к новым ограничениям независимости органов местного самоуправления.

Еще одной проблемой взаимодействия органов государственной власти и ОМС является существование в системе местного управления территориальных субъектов, которые фактически не являются по своей сути местным самоуправлением, а представляют собой систему государственной власти – муниципальных районов.  Е.А. Колодина приводит следующие аргументы, почему районы должны входить в состав системы государственной власти, а не в систему местного самоуправления:

- районы не образуют самостоятельного сообщества, которое является социальной основой для организации местного самоуправления.

- органы местного самоуправления районов выполняют в основном делегированные государством функции.

- муниципальные районы имеют крайне слабую бюджетную базу, в результате чего возможности по реализации функций местного самоуправления на данном уровне крайне ограничены [4].

Исходя из вышеизложенных факторов представляется целесообразным внесение изменений в федеральное законодательства с целью выведения муниципальных районов (кроме районов в городах) из системы ОМС и передачу данных районов в ведение субъектов федерации.

В данном контексте также следует обратить внимание на проблему делегирования полномочий.  Основное правовое отличие делегированных полномочий от собственных полномочий состоит в том, что государство, в отношении делегированных полномочий, осуществляет не только контроль законности, но также и контроль эффективности исполнения делегированных полномочий.  В итоге, как отмечает Т.Е. Бейдина, органы местного самоуправления оказываются целиком зависимыми от органов государственной власти субъектов федерации [2]. Такая зависимость состоит в том, что государственные органы, осуществляя контроль за делегированными полномочиями, практически полностью контролируют деятельность органов местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным минимизировать количество делегированных государством полномочий, передав их в полное управление органами местного самоуправления, а в той части, в которой это невозможно – осуществление этих полномочий должны осуществлять органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов федерации.

Не последнюю проблему во взаимоотношениях органов государственной власти и ОМС представляет проблема достаточной финансовой обеспеченности делегированных полномочий, так как на практике предоставляемые полномочия часто бывают не в полной степени подкреплены достаточным бюджетным финансированием. Это, в свою очередь, приводит к тому, что нагрузка на местные бюджеты возрастает, а невозможность исполнения обязательств снижает авторитет органов местного самоуправления, так как граждане, вполне естественно, обращаясь в орган местного самоуправления, ожидают получить качественную услугу, в то время как ОМС не может ее предоставить.

Учитывая наличие вышеуказанных проблем, представляется возможным согласиться с мнением В.В. Андреева о том, что решением данной проблемы может стать принятие федерального закона о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных функций [1].

При этом, по нашему мнению, вышеуказанное делегирование полномочий, осуществляясь на основе принципа безубыточности, в ряде случаев должно иметь не нормативно-обязательный, а договорной характер, что не позволит государственным органам злоупотреблять своими полномочиями в данной сфере. При этом, учитывая необходимость выполнения государственных функций такой договор может иметь статус публичного договора, что позволит создаст баланс между законными интересами граждан, которые получат доступ к реализации государством своих функций и полномочий на наиболее приближенном к ним уровне, государства и органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Андреев Валерий Витальевич, Иванцова Надежда Александровна Проблемы института делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2015. №1.
2. Бейдина Татьяна Евгеньевна, Буянов Валерий Павлович, Коваленко Павел Иванович Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления как теоретическая и практическая политическая проблема // Вестник ЗабГУ. 2018. №2.
3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) [Электронный ресурс] режим доступа: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007a105
4. Колодина Елена Алексеевна Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной России // Известия БГУ. 2017. №2.
5. Реброва Татьяна Павловна, Алямкин Сергей Николаевич К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве // Мир науки и образования. 2016. №1 (5).