ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

INTERACTION OF STATE BODIES AND LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES

Tatyana Filippova

Master's degree student, S. Yu. Witte Moscow University,

Russia, Moscow

Tatyana Slyusarenko

scientific advisor, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, S. Yu. Witte Moscow University,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

 В статье проводится исследование возрастающей роли организационного сотрудничества и взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления в единой системе публичной власти нашей страны. Особым образом в статье делается акцент на реализуемые поправки в Конституцию, которые на взгляд автора существенно меняют судьбу и статус местного самоуправления в РФ.

ABSTRACT

The article studies the increasing role of organizational cooperation and interaction of state bodies with local self-government bodies in the unified system of public power in our country. In particular, the article focuses on the implemented amendments to the Constitution, which, in the author's opinion, significantly change the fate and status of local self-government in the Russian Federation.

Ключевые слова: сотрудничество и взаимодействие органов местного самоуправления, реформа МСУ, поправки в Конституцию, муниципальное управление, эффективность.

Keywords: cooperation and interaction of local self-government bodies, reform of local self-government bodies, amendments to the Constitution, municipal administration, efficiency.

Участие населения в реализации местного самоуправления является важнейшим инструментом для развития правового государства. Одними из актуальных проблем является вопрос об отсутствии доверия населения к органам местного самоуправления, существование малых населенных пунктов, в рамках которых невозможно полноценно реализовать функции местного самоуправления, а также отсутствие квалифицированных кадров. Кроме того, если говорить о формировании новых нормативных распоряжений в рамках местного самоуправления, то необходимо отметить, что создание даже проекта требует не только кадровой мощности, но и компетенции, которой не всегда обладают служащие органов местного самоуправления. Отсюда могут возникнуть проблемы, связанные с текстом закона, и. как следствие, в судебной практике, поскольку, как известно, в спорных случаях закон толкуется буквально [2, c.24].

Конституционная реформа 2020 г. в Российской Федерации запустила процессы реформирования во многих отраслях российского права. Столь масштабное совершенствование отдельных аспектов правового регулирования публичной власти не могло не коснуться и органов местного самоуправления. В главу 8 Конституции РФ внесены достаточно серьезные поправки, которые детализируют механизм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Поправки носят фундаментальный характер, и, чтобы изучить и оценить их потенциал по решению проблем взаимодействия муниципальных образований и органов государственной власти, необходимо рассмотреть теоретические и идеологические основы изучаемой проблемы.

Исходя из этого подхода, выбор модели взаимодействия муниципальных образований и государственных органов должен основываться на эффективном выполнении функций местного самоуправления.

В главу 8 Конституции РФ, посвященную местному самоуправлению, внесены серьезные поправки, конкретизирующие механизм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Во-первых, в ст. ст. 131 и 132 Конституции РФ введены бланкетные нормы, отсылающие к Федеральному закону, устанавливающему "общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации". Фактически законодатель зафиксировал в тексте Конституции РФ сложившуюся практику регламентации организационных основ местного самоуправления на уровне специального федерального закона.

Во-вторых, серьезной новацией является дополнение ст. 131 Конституции РФ ч. 1.1. Указанное дополнение решает вопрос о модели взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации, о месте и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти РФ и о степени контроля государственных органов за деятельностью муниципальных образований. В новой редакции ст. 131 четко формулируется, что органы государственной власти принимают участие в формировании органов местного самоуправления. Норма сформулирована не как обязывающая, но как управомочивающая, что дает свободу для конкретизации данного положения Конституции РФ на уровне федерального закона [6, c.27].

Кроме того, указывается, что органы государственной власти РФ имеют законодательно подтвержденную возможность участвовать в назначении на должность должностных лиц органов местного самоуправления, участвовать в процессе освобождения от должности указанных должностных лиц.

В-третьих, в тексте Конституции РФ создана норма, прямо указывающая на необходимость регламентации федеральным законом порядка изменения границ муниципальных образований. В последнее десятилетие проблема изменения границ муниципальных образований приобрела большое значение во всех развитых странах, в том числе и в России, в связи с укрупнением муниципалитетов, вызванным сложностью в администрировании небольших муниципальных образований и необходимостью оптимизации государственного финансирования деятельности органов местного самоуправления.

В-четвертых, в новой редакции главы 8 Конституции РФ выделяются такие территории, как столицы (административные центры) субъектов РФ и территории городов федерального значения. В указанных территориальных образованиях деятельность муниципальных органов, порядок их образования, функционирования, взаимодействия с иными органами публичной власти, а также с жителями и общественными организациями могут иметь существенные особенности, исключения из общего правового режима. Указанные особенности и исключения могут быть установлены в специальном федеральном законе.

В-пятых, новая редакция ст. 132 Конституции РФ прямо возлагает на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению доступности медицинской помощи на своей территории в рамках, установленных федеральным законодательством, и в пределах своей публично-правовой компетенции.

В-шестых, ч. 2 ст. 132, касающаяся передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, получила два существенных уточнения. В новой редакции статьи конкретизируется, что государственные полномочия могут передаваться муниципалитетам как федеральным законом, так и законом субъекта Федерации. Это важная поправка институционализирует сложившуюся в Российской Федерации практику. Кроме того, в тексте Конституции РФ теперь прямо упоминается, что контроль над реализацией переданных полномочий и освоением материальных и финансовых средств осуществляется государственными органами Российской Федерации.

В-седьмых, с теоретической точки зрения важнейшей поправкой в исследуемую главу Конституции РФ является дополнение ст. 132 ч. 3. В ее тексте ставится смысловая точка в дискуссии о сущности органов местного самоуправления, характере их взаимодействия с иными органами публичной власти и о месте местного самоуправления в системе публичных органов в Российской Федерации.

Основной целью взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления провозглашается эффективное решение задач по реализации прав, свобод и интересов населения, проживающего на территории муниципального образования [7, c.34].

Активную работу выполняют муниципальные общественные объединения, организуя общественные усилия, они стимулируют деятельность самых активных жителей, всячески поощряя лидеров и победителей. Главное в этой работе - очевиден результат совместной деятельности органов местного самоуправления, общественности и местного населения. В итоге улучшаются условия проживания - улучшаются взаимоотношения.

Необходимо выстраивать правильные взаимоотношения органов местного самоуправления и объединений граждан в сфере жилищно-коммунальных отношений. Данная совместная деятельность показывает всем участникам полезность данных правоотношений [1, c.35].

В настоящее время серьезное внимание органами местного самоуправления придается развитию образования и культуры. Особенно на территориях тех муниципальных регионов, где компактно проживает население различных национальностей и народностей. Работа по решению этих вопросов осуществляется в тесном взаимодействии с общественными объединениями и населением. Инициативы администрации муниципальных образований в области культуры и образования находят отражение в местных, краевых программах. Тем самым обеспечивается баланс интересов между властью и населением, состоящим из разными народов и национальностей [3, c.3].

До 2020 г. в федеральном законодательстве прямо не говорилось о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако правовое регулирование подобного взаимодействия является необходимым. Без указанного взаимодействия невозможна реализация принципа разделения властей по функциональному и территориальному признакам. Нельзя забывать, что в современной политико-экономической ситуации набирают силу две тенденции: во-первых, все большая помощь государственных органов муниципальным образованиям в реализации их функций, во-вторых, передача части полномочий органов государственной власти на муниципальный уровень с наделением муниципалитетов финансовыми и иными материальными ресурсами.

В науке муниципального права описывается устойчивая мировая тенденция к расширению участия государственных органов в деятельности муниципальных образований. Похоже, на современном этапе развития общества эти процессы неизбежны. Альтернативой им могут послужить маловероятные сценарии снижения функционала муниципальных образований (что негативно скажется на реализации прав населения) или сценарий увеличения местных налогов и сборов, что также отрицательно повлияет на социально-экономическую ситуацию в большинстве территориальных образований.

Если рассматривать муниципальные органы как элемент публичной власти, то одной из главных проблем тут выступает коррупция. Универсальное определение термина коррупция, понимает в нем злоупотребление государственными полномочиями, что предполагает также и наличие такого явления и в сфере деятельности органов местного самоуправления. В законодательстве существует корпус актов, регламентирующих противодействие коррупции в сфере взаимодействия государственных органов и муниципальных образований, но система норм не выглядит достаточной и всеохватной.

Представляется разумным утверждение, что поправки в Конституции РФ 2020г. институционализировали систему отношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Кроме того, они заложили фундамент для решения указанных выше противоречий внутригосударственными правовыми методами без принятия Российской Федерацией международных обязательств, неизбежно несущих риски ограничения государственного суверенитета [8, c.16].

Таким образом, мы видим, что конституционная реформа запустила интенсивный процесс совершенствования законодательства, регламентирующего взаимодействие муниципальных образований и государственных органов. Вероятно, будет преодолено противостояние понятий "местное самоуправление" и "местные органы власти" (данное понятие характерно для советской модели организации управления на местах). В отличие от понятия "местные органы власти", производного от понятий "власть" и "государство", органы местного самоуправления идеологически тяготеют к гражданскому обществу в форме "самоорганизованных общин". Поправки в текст Конституции РФ от 2020 г., по сути, представляют собой компромисс между доктриной самостоятельности органов местного самоуправления и советской традицией местных органов власти как части системы публичной власти. Теоретической основой процесса преодоления описанных в настоящей статье проблем взаимодействия государственных и муниципальных органов (в том числе и проблемы коррупции на муниципальном уровне власти) должна послужить не рецепция зарубежных норм о принципиальном отграничении муниципалитетов от органов государственной власти.

Основой совершенствования законодательства в данной сфере должна стать теоретическая концепция о публично-властном характере отношений с участием муниципальных органов [4, c.16].

Инициированные изменения российской Конституции затрагивают как принципиальные аспекты организации федеральной власти так местного самоуправления. Многие политологи уже сделали вывод о том, что такая реформа наносит вред автономии муниципалитетов. Однако это не совсем так. Сами по себе поправки не сохраняют автономию МСУ. Однако, реальная независимость и самостоятельность муниципалитетов давно подверглась серьезным новациям и минимизации за счет постоянного изменения законодательства.

Во первых, новациями Конституции предлагается внедрить местное самоуправление в единую систему публичной власти в стране. Поправками также делается акцент именно на осуществлении взаимодействие МСУ с органами федеральной власти в целях эффективного решения общих задач в интересах населения. Во-вторых, изменения российской Конституции прописывают гарантии муниципалитетов на компенсацию определенных дополнительных расходов, которые будут в случае выполнения муниципалитетами публичных функций, переданных им федеральным центром.

Заметим, что ключевая поправка о вхождении органов МСУ в единую систему публичной власти – это развитие конституционной нормы о народном суверенитете. Но тут все-таки надо четко разделять, что несмотря на такие новации органы МСУ по прежнему остаются самостоятельными и их система не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они интегрируются. Вся проблема заключается в построении именно эффективной системы межуровневого взаимодействия федерального центра, субъектов страны с муниципалитетами.

Принятие таких поправок неминуемо повлечет за собой масштабные изменения в действующем законодательстве, последствия которых довольно сложно прогнозировать. Может получиться, что в конечном итоге вся система МСУ будет определенным образом инкорпорирована в существующую в стране вертикаль государственной власти.

В качестве примера приведем известный всем порядок замены прямых выборов мэров города процедурой их конкурсного отбора. Такая возможность назначить высшее должностное лицо в муниципалитете появилась еще 2015 г. Вводимый институт конкурса на такую должность предполагает открытый характер с неограниченным числом кандидатов – но реально на практике становится очевидным, что сами жители уже никак фактически не имеют действенной возможности влиять на то, кто в конечном итоге станет главой их муниципалитета. Депутатский корпус, назначающий на такую должность определенного кандидата, по сути, ограничен в своем выборе только теми кандидатами, которые представлены конкурсной комиссией. Тут важно заметить, что половина состава конкурсной комиссии, формируется губернаторами. Другая половина – депутатами. Жители в этой процедуре вообще не участвуют.

Еще один пример государственного вмешательства в сферу МСУ – укрупнение муниципалитетов [5, c.24]. Несколько поселений объединяются в один больший городской или муниципальный округ, существовавшие до такого объединения поселения, утрачивают свой статус, бюджет и иные атрибуты самостоятельности. Действующее федеральное законодательство такое решение отдает на откуп не местным жителям (хотя считаю именно они должны решать такой вопрос), а местным депутатам. Опыт показывает, что мнение жителей по поводу укрепления и позиция местных депутатов далеко не всегда совпадает.

Эти примеры показывают, что развитие федерального законодательства в сфере организации МСУ еще далеко от совершенства. Дальнейшая судьба российского МСУ будет зависеть не столько от того, какие изменения внесены в Конституцию, а от того, как они потом будут применяться.

Цифровизация – еще одна проблема развития МСУ в России. Для органов МСУ регионального и поселенческого уровня применение цифровизация открывает новые перспективы использования электронного ресурса всех уровней (регионального, федерального, различных ведомств и отраслей) и возможностей реализации полномочий в различных сферах: обеспечения безопасности, социальной защищенности населения, образования, культуры, спорта, благоустройства и ЖКХ, целевого стимулирования предпринимательства и сферы услуг на всей территории поселения, а также реализации целевых программ, разработанных на основе типовых проектов, форм, нормативов, стандартов и др. Она также повысит уровень привлекательности для новых инвестиционных проектов и инвесторов с целью развития и повышения благосостояния поселения.

Завершая свое исследование также отмечу и вопрос об оценке деятельности МСУ. Совершенствование оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должно проводится с помощью инновационных инструментов, таких как:

- использование электронных средств массовой информации; публикация дорожных карт; публикация отчетов;

- широкое информирование населения с помощью официальных сайтов госорганов.

Основными способами обеспечения открытости деятельности муниципалитетов должны стать:

- обнародование (опубликование) официальной правовой и иной информации;

- обновление информации о текущей деятельности на официальном сайте;

- обеспечение присутствия пользователей информации, представителей негосударственных некоммерческих организаций на коллегиальных заседаниях органов государственной власти и управления;

- предоставление информации в устной и письменной форме на основании запросов пользователей информации.

Направлением совершенствования оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должно стать повышение эффективности кадровой политики государственных органов, повышение уровня государственных служащих. Для совершенствования формирования кадрового состава, подготовки и профессионального развития сотрудников органов местного самоуправления необходимо вести постоянную работу по своевременному и качественному их обучению и воспитанию, совершенствованию профессиональных знаний, умений и навыков действующих и вновь принятых на работу сотрудников.

На сегодняшний день федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, правовые акты муниципальных образований требуют доработки в вопросах правового и бюджетного регулирования отношений органов местного самоуправления и муниципальных образований, связанных с передачей и реализацией полномочий, созданием определенных гарантий обеспеченности полномочий органов самоуправления поселенческого уровня средствами финансовой поддержки. Законодательным органам федерального и регионального уровней необходимо укрепить финансовую самостоятельность муниципальных образований - закреплением за ними на постоянной основе единообразного перечня доходных источников, а также возможностью регулирования местных налогов на муниципальном уровне.

Намеченная на ближайший период до 2024 года реализация правительством РФ и региональными госорганами субъектов РФ национальной программы «Цифровая экономика» обеспечит условия современного развития экономики во всех сферах и структурах государства и общества, органов местного самоуправления и населения в целом. Органы местного самоуправления муниципальных образований, получат эффективный инструмент реализации собственных полномочий в решении их основных, повседневных и неотложных задач. Опосредованно внедрение информационно - коммуникационных технологий (ИКТ) поднимет на более высокий уровень качество государственных и муниципальных услуг населению. Это позволит повысить эффективность деятельности муниципальных органов.

Также следует постоянно повышать уровень личной компетентности и личной ответственности в гражданских и правовых отношениях.

Список литературы:

1. Алексеев И. А., Денилханов Ш.Ш. Добровольно взятые полномочия органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 12. - С.35-36
2. Беспалова М.П. Проблемы взаимодействия муниципальных образований с органами государственной власти РФ в свете конституционной реформы 2020 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 11. С. 24 - 25
3. Васильев С.А., Зенин С.С. Народ и государство: конституционно-правовая парадигма взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 10. С. 3 - 4
4. Гришина Т.М. Совершенствование правовых основ взаимодействия публично-властных органов современной России в информационном обществе // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 12. С. 16 - 17
5. Панкова О.Б. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления районного и поселенческого уровней при решении возложенных на них вопросов в сфере организации исполнения уголовных наказаний // Законность. - 2018. - № 4. - С.24-25
6. Петряев П.Н. Некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти и специализированных муниципалитетов на стыке различных отраслей права: пути решения проблемных вопросов // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 10. С. 27 – 28
7. Свиридов Н.Н. О некоторых проблемах в сфере перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2018. - № 1. - С.34-35
8. Соловьев С.Г. Цели российского местного самоуправления и правовой институт перераспределения муниципальных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 4. - С. 16-17