СИСТЕМА ОКАЗАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИИ: СРАВНИТЕЛЬНО ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы предоставления государственной помощи малоимущим слоям населения в России и зарубежных странах, а также факторы, влияющие на отнесение граждан к данной категории. Автором проводится сравнительный анализ ныне существующих систем социальной помощи, исследуются их достоинства и недостатки, рассматриваются возможные перспективы развития. Отдельное внимание уделяется вопросам экономии бюджетных средств и повышению адресности социальной помощи.

Ключевые слова: социальное государство, система социальной защиты населения, помощь малоимущим, системы помощи семье и детям, прожиточный минимум, адресность.

Одной из обязательных функций государства выступает социальная помощь населению. Данная функция призвана обеспечить гражданам уверенность в завтрашнем дне, гарантируя получение некоего минимума средств или услуг от лица государства. Социальная помощь может носить характер временной поддержки для преодоления жизненных трудностей, а также осуществляться в постоянном режиме в установленных законом случаях.

Вопросы укрепления и совершенствования системы социального обеспечения приобретают особое значение в эпоху развития рыночной экономики, когда, несмотря на широкий перечень возможностей к зарабатыванию средств, соразмерно повышается риск их потери в результате ухудшения здоровья, потери трудоспособности или по факту увеличения количества иждивенцев. Учитывая все эти факторы, экономически благополучные категории граждан стремятся обеспечить себе так называемую «финансовую подушку» на случай потери дохода или его кратковременного снижения. На данном принципе основываются различные системы страхования. Так, обеспечить себе достойное существование при выходе на пенсию или наступлении инвалидности позволяет страховая пенсия, которая выплачивается в целях компенсации утраченного застрахованным лицом дохода (п. 1 ст. 3 ФЗ «О страховых пенсиях» [10]), а в случае пополнения в семье лицо, находящееся в отпуске по уходу за ребенком, претендует на получение соответствующего пособия до момента достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 13 ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [5]).

Вместе с тем, возможность откладывать или перечислять часть средств на накопительные счета остаётся недоступна для лиц, чьи доходы позволяют обеспечить лишь необходимый минимум жизненных удобств. Более того, часть граждан в принципе не может осуществлять трудовую деятельность в виду врожденных или приобретенных проблем со здоровьем. Как следствие, в отсутствие финансовой помощи извне такие лица в ряде жизненных ситуаций оказываются на грани выживания и нуждаются в дополнительных мерах поддержки. Данные категории граждан в виду своего финансового положения наделяются законодателем особым статусом «малоимущие».

Система мер социальной поддержки малоимущих выступает неотъемлемой частью политики государства, направленной на регулирование уровня бедности в большинстве развитых стран. При этом, объём и характер такой поддержки во многом зависит от уровня развития и глобальных целей государства в конкретный временной промежуток.

Анализ действующего международного и отечественного законодательства показывает, что одним из приоритетных направлений оказания социальной помощи является помощь семьям с детьми. В соответствии со ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [1] семья обладает приоритетным правом на предоставление охраны и помощи от государства. Законодатель акцентирует внимание на необходимости обеспечения особой поддержки в периоды образования семьи и рождения детей, но в разумных пределах, т.е. когда такая семья находится в категории нуждающихся не по собственной воле.

Защищая интересы семьи, государство должно ориентироваться на создание благоприятных условий для воспитания подрастающего поколения, обеспечив ребенку возможность в полной мере реализовать право на жизненный уровень, способствующий его физическому, интеллектуальному и социальному развитию (преамбула, ст. 2,3 Конвенции о правах ребенка) [2]. Как следствие, государство в пределах своих экономических возможностей стремится, чтобы ребенок, наделенный рядом социальных преимуществ по факту своего рождения, в дальнейшем должным образом реализовал свой потенциал вне зависимости от финансовой ситуации в конкретной семье.

Организационно-правовые основы оказания помощи семьям с детьми в РФ закреплены в соответствующих федеральных законах, подзаконных нормативных правовых актах и специальных целевых программах. Главным нормативным правовым актом, задающим основные направления развития и воспитания детей в РФ, служит ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [6]. Более детально вопросы организационного и материального обеспечения материнства и детства раскрываются в следующих нормативных правовых актах: Семейном кодексе РФ [3], Трудовом кодексе РФ [4], ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [9], ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [5] и т.д. Как следствие, социальная поддержка в России по данному направлению может осуществляться, как в рамках обязательного социального страхования в связи с материнством, так и посредством государственного социального обеспечения. В качестве источника финансирования могут выступать, как федеральный бюджет, так и бюджеты субъектов РФ. Сама помощь может выражаться в материальной (выплаты, субсидии, налоговые льготы и т.п.) и натуральной формах (выдача продуктовых наборов, медикаментов и т.п.).

Одной из особенностей социальной помощи семьям в РФ является возможность её получения для различных в плане финансового обеспечения категорий семей. Так, правовое регулирование вопросов предоставления питания беременным женщинам, кормящим матерям и детям до трех лет осуществляется в соответствии с ч. 3 ст. 52 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [8], законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Питание предоставляется указанным субъектам бесплатно на основании заключения лечащего врача. Для многодетных семей законодателем также предусмотрен ряд дополнительных мер социальной поддержки без привязки к финансовому положению семьи. Полный перечень таких мер закреплен в Указе Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» [11].

В зависимости от экономической ситуации в стране законодателем может быть установлена дополнительная финансовая помощь семьям с детьми. Так, в связи с пандемией с 1 июня 2020 года семьи с детьми в возрасте от 3 до 16 лет получили единовременные выплаты на каждого ребенка в размере десяти тысяч рублей (Постановление Правительства РФ от 09.04.2020 г. N 474) [14].

Получение социальной помощи сверх заявленной законодателем для всех категорий граждан и семей требует закрепления за нуждающимися статуса «малоимущие». В соответствии со ст. 15 ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» [7] среднедушевой доход семьи при решении вопроса о признании ее малоимущей и об оказании ей государственной социальной помощи рассчитывается путем деления одной трети суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи. Доход одиноко проживающего гражданина при решении вопроса о признании его малоимущим и об оказании ему государственной социальной помощи определяется как одна треть суммы его доходов за расчетный период. Полученная сумма сравнивается с величиной прожиточного минимума, установленной на год для субъекта РФ, в котором проживает гражданин или семья, претендующие на получение статуса «малоимущих». Так, в соответствии с Постановлением Губернатора Челябинской области № 26 от 09.02.2021 г. [16] на 2021 год его величина на душу населения определена на уровне 11 430 рублей, для трудоспособного населения – 12 247 рублей, для детей – 11 965 рублей, для пенсионеров – 9 794 рубля. Величина прожиточного минимума зависит от стоимостной оценки потребительской корзины, а также обязательных сборов и платежей [17, С. 154].

Анализ вышеприведенных сумм позволяет сделать вывод, что величина прожиточного минимума, установленного законодателем, соответствует минимальной границе, обеспечивающей выживание, но не может обеспечить все текущие нужды гражданина даже с учетом жесткой экономии. Таким образом, в условиях реализации государственных социальных программ в РФ следует говорить о необходимости определения реального уровня нуждаемости населения и закреплении законодательного перечня товаров и услуг, обеспечивающих выживаемость человека и удовлетворение минимальных потребностей.

В отличие от России система социальной поддержки в США предусматривает не только государственное финансирование такой помощи, но и добровольное участие благотворительных и иных негосударственных организаций. Особенностью социальной системы США является отсутствие самой системы как таковой. Разрабатывается множество социальных программ, позволяющих нуждающимся семьям получать адресную помощь в масштабах отдельных штатов, общин, конфессий [20, С. 111].

Условия предоставления помощи аналогичны российским, и базируются на недополучении семьёй необходимого минимума денежных средств, обеспечивающих всем её членам приемлемый по мнению государства уровень существования. Вместе с тем, предоставление такой помощи, в отличие от РФ, возможно только в случае её последующей отработки и лишь на определенный срок.

Социальная помощь в США предусматривает её предоставление в натуральной и материальной форме. Однако, в отличие от РФ в США, с целью предотвращения ситуаций нецелевого расходования государственных средств, приоритетной является именно натуральная форма.

Анализируя государственную политику США в сфере социальной помощи малоимущим семьям Л.Ф. Лебедева отмечает постепенное сокращение финансирования, что, являясь общемировой тенденцией, ставит под удар малоимущие слои населения, лишая их необходимой поддержки. По предварительным оценкам, в 2018–2027 гг. финансирование социальных программ в США уменьшится примерно на 2,5 трлн долл. США [19, C. 402].

Таким образом, социальная поддержка малоимущих семей в США на сегодняшний день представляет собой перечень мер, носящих адресный характер и финансируемых за счет государства, бюджетов штатов, негосударственных благотворительных организаций и общин. Учитывая отсутствие системности такой поддержки и перевес в сторону помощи в натуральной форме, что зачастую является крайне неудобным для её получателей, подход США в данной сфере нельзя назвать достойным подражания.

В отличие от США социальная поддержка семей с детьми в Германии носит централизованный характер, отличается четкой продуманной структурой и позволяет соблюсти баланс между интересами адресатов и государства. Важным аспектом реализации социальной поддержки в Германии является системность и широкий охват различных аспектов жизни граждан.

Как отмечает профессор Е.В. Дёмкина семейная социальная политика Германии отличается высокой степенью дифференцированности программ помощи населению [18, С. 72]. Как следствие, помощь семьям с детьми носит многоуровневый характер и охватывает период от планирования семьи до обучения детей в средних и высших учебных заведениях.

На сегодняшний день в социальной системе Германии выделяют несколько основных направлений помощи родителям:

1. Пособие по случаю материнства, выплачиваемое работающим женщинам, застрахованным в государственной больничной кассе. Данное пособие носит временный характер и выплачивается в течение 6 недель до и 8 недель после родов (или 12 недель при преждевременных родах или рождении близнецов).

2. Детская дотация, адресатом которой являются семьи с низким достатком, на попечении которых находятся дети возрастом до 25 лет, проживающие с родителями.

3. Дотации на материальное содержание ребенка в неполной семье. Как следует из названия данная помощь направлена на решение финансовых проблем, возникающих в результате отсутствия поддержки от одного из родителей (например, в результате неуплаты алиментов).

4. Пакет выплат на образование, включающий в себя периодическую финансовую поддержку, приуроченную к началу обучения. Данные выплаты используются родителями для приобретения учебных пособий и иных покупок, требующихся ребенку перед началом учебного года [16, 73-74]. В этом году, используя опыт Германии, РФ также реализовала проект единовременной помощи родителям школьников в возрасте от 6 до 18 лет, выплатив дотацию в размере 10 000 рублей на подготовку детей к школе (Указ Президента РФ от 02.07.2021 N 396 «О единовременной выплате семьям, имеющим детей» [12]).

Приведенный перечень вариантов поддержки семей с детьми в Германии не является полным, однако, позволяет сделать выводы о продуманности системы социальной помощи, её максимальной приближенности к требованиям времени и экономической ситуации в стране и мире. Вместе с тем, говорить о том, что граждане Германии, планирующие завести детей, находятся под защитой государства крайне сложно. Социальная помощь в Германии носит исключительно вспомогательный характер и предполагает активное участие работоспособных граждан в вопросах обеспечения собственных финансовых нужд, в том числе и на период рождения и воспитания детей. Как следствие, планирование детей для граждан Германии сопряжено с достижением определенного уровня финансового благополучия и необходимостью сделать самостоятельные накопления, выступающие «финансовой подушкой» на период предполагаемого снижения уровня доходов и появления нового иждивенца в лице новорожденного.

Таким образом, существенным преимуществом систем социальной помощи ряда государств перед существующей ныне отечественной системой является пресечение иждивенческих настроений среди получателей такой помощи. Политика США и Германии характеризуется построением договорных отношений между государством и гражданами, а также акцентированием внимания на необходимости самообеспечения и достижении финансовой независимости каждого трудоспособного гражданина. Государство оказывает поддержку населения в трудные периоды жизни, не беря на себя нагрузку по полноценному социальному обеспечению.

Вместе с тем, демографическая ситуация в РФ, сложившаяся в последние десятилетия, заставляет государство принимать ряд мер, стимулирующих рождаемость, с одной стороны, и способствующих преодолению финансовых трудностей семей, уже воспитывающих детей, с другой. Экономическое положение семей воспитывающих детей в ряде регионов России на сегодняшний день нельзя назвать стабильным, позволяющим самостоятельно планировать расходы на длительные промежутки времени. Малоимущие семьи, воспитывающие малолетних детей, наиболее остро нуждаются в дополнительных мерах поддержки. Следствием негативных финансовых тенденций в ряде семей служит отказ от рождения детей, а также развод из-за конфликтов на почве невозможности обеспечения элементарных бытовых потребностей. Как следствие, решение проблемы повышения рождаемости и сохранения семей государство видит в сочетании сразу нескольких факторов:

- предоставлении различных видов социальной поддержки в течении всего срока, когда ребенок находится на иждивении у родителей;

- адресности такой поддержки;

- предоставлении иных возможностей повышения финансового благополучия семьи (приобретение жилья на особых условиях, предоставление земельных участков для строительства и т.д.).

Воспитание детей и обеспечение их всем необходимым можно условно разделить на несколько периодов:

- младенчество (от 0 до 3-х лет включительно);

- период активного развития и подготовки к школе (с 3-х до 7 лет);

- обучение в средних образовательных учебных заведениях (с 7 до 18 лет);

- продолжение обучения в средних специальных и высших учебных заведениях, прохождение профессиональных курсов и возможность осуществления самостоятельной трудовой деятельности (с 18 лет).

Ранее помощь государства в основном ограничивалась помощью родителям на период младенчества. Вместе с тем, отсутствие мест в детских дошкольных учреждениях, нехватка педагогов, необходимость присмотра за детьми младшего школьного возраста создают существенные проблемы молодым родителям в процессе осуществления трудовой деятельности. Анализ вышеперечисленных факторов обусловил появление новой государственной меры социальной поддержки семей - ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 3 до 7 лет включительно. Минимальный размер выплаты составляет 50 % величины прожиточного минимума для детей, установленной в субъекте РФ на дату обращения за назначением ежемесячной выплаты. Выплата предназначена малоимущим семьям со среднедушевым доходом не превышающем величины прожиточного минимума, установленного в регионе на момент обращения.

Вместе с тем, данный подход был пересмотрен в 2021 году, как не учитывающий всех составляющих финансового состояния семьи. С 01.01.2021 в соответствии с Указом Президента РФ от 10.03.2021 N 140 «О некоторых вопросах, связанных с осуществлением ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2020 г. N 199...» [13] выплата предоставляется в увеличенном размере в следующих случаях:

- размер среднедушевого дохода семьи, рассчитанный с учетом ежемесячной выплаты в размере 50%, не превышает величину прожиточного минимума на душу населения, ежемесячная выплата назначается в размере 75 % величины прожиточного минимума для детей;

- размер среднедушевого дохода семьи, рассчитанный с учетом ежемесячной выплаты в размере 75%, не превышает величину прожиточного минимума на душу населения, ежемесячная выплата назначается в размере 100% величины прожиточного минимума для детей.

Основные требования к порядку назначения и осуществления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 3 до 7 лет включительно, утвержденные ПП РФ от 31.03.2020 N 384 [15], помимо доходов семьи полученных в денежной форме, с введением нового порядка существенно расширились. Так при назначении выплаты теперь учитывается наличие: объектов недвижимости, транспортных средств, самоходных машин, маломерных судов и д.р. Отсутствие у заявителя или трудоспособных членов его семьи доходов в учетном периоде без определенных уважительных причин сроком не менее 10 месяцев, является основанием для отказа.

Таким образом, введение дополнительной меры поддержки семей с детьми в возрасте от 3 до 7 лет является весомым вкладом государства в решение проблем малоимущих семей с детьми на период, предшествующий их поступлению в средние общеобразовательные учебные заведения и достижению минимального уровня бытовой самостоятельности ребенка, позволяющей родителям более эффективно использовать освободившееся время для осуществления трудовой деятельности. Вместе с тем, расширение перечня условий для получения ежемесячной денежной выплаты с целью проведения всестороннего анализа финансового положения семей решает сразу две проблемы глобальные проблемы системы социального обеспечения в РФ: способствует повышению адресности государственной поддержки и позволяет отсечь потенциальных иждивенцев, обладающих достаточными финансовыми возможностями для самообеспечения. Данные факторы в совокупности с национальными особенностями системы социальной помощи позволят в будущем обеспечить справедливое распределение ресурсов государства, не загубив при этом мотивацию граждан к достижению собственных трудовых и финансовых результатов.

Список литературы:

1. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости ВС СССР. – 28 апреля 1976 г. - № 17. – Ст. 291.
2. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР. – Выпуск XLVI, 1993.
3. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 04.02.2021, с изм. от 02.03.2021) // Собрание законодательства РФ. - 01.01.1996. - № 1. - Ст. 16.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 28.06.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Российская газета. - № 256. – 31.12.2001.
5. Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ (ред. от 26.05.2021) "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2021) // Собрание законодательства РФ. – 22.05.1995. - № 21. – ст. 1929.
6. Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 03.08.1998. - № 31. – Ст. 3802.
7. Федеральный закон от 05.04.2003 N 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" // Собрание законодательства РФ. – 07.04.2003. - № 14. – ст. 1257.
8. Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.07.2021) // Российская газета. - № 263. – 23.11.2011.
9. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Российская газета. - № 303. – 31.12.2012.
10. Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ (ред. от 30.04.2021) "О страховых пенсиях" // Российская газета. - № 296. – 31.12.2013.
11. Указ Президента РФ от 05.05.1992 N 431 (ред. от 25.02.2003) "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" // СПС «Консультант-Плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2116/ (дата обращения 04.09.21).
12. Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 396 "О единовременной выплате семьям, имеющим детей" // Официальный интернет портал правовой информации. – URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202107020040 (дата обращения 06.09.21).
13. Указ Президента РФ от 10.03.2021 N 140 "О некоторых вопросах, связанных с осуществлением ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2020 г. N 199 "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" // СПС «Консультант-Плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_378856/ (дата обращения 04.09.21).
14. Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2020 г. N 474 "Об утверждении Правил осуществления выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. N 249 "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей" и Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2020 г. N 412 "О единовременной выплате семьям, имеющим детей" (с изменениями и дополнениями) // СПС «Консультант-Плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_350070/ (дата обращения 06.09.21).
15. Постановление Правительства РФ от 31.03.2020 N 384 (ред. от 31.03.2021) "Об утверждении основных требований к порядку назначения и осуществления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 3 до 7 лет включительно, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении" // СПС «Консультант-Плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349389/#dst100014 (дата обращения 03.09.21).
16. Постановление Губернатора Челябинской области от 09.02.2021 № 26 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Челябинской области на 2021 год" // Официальный интернет портал правовой информации. – URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7400202102100001 (дата обращения 01.09.21).
17. Белькина А.С. Прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда: российские реалии // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2016. - № 4. – C. 154-156.
18. Дёмкина Е.В. Программы помощи семье и детям в Германии // Sciences of Europe. 2019. № 35-4 (35). С. 72-75.
19. Лебедева Л.Ф. Перспективы финансирования социальных программ в США // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2018. – Т. 11, № 4. – С. 401 – 414.
20. Харсиева Ю.Р., Гудакова Л.В. Сравнительная характеристика американской и российской системы социальной помощи семье // Научный журнал. – 2019. - № 5 (39). – С. 110-114.