АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТЕСТА КАК НАДЗОРНОГО ПРАВОВОГО СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

CURRENT PROBLEMS OF PROTEST AS A SUPERVISORY LEGAL MEANS OF PROSECUTION RESPONSE

Ivan Volkov

Student of group 603M, Institute of the Prosecutor's Office, Ural State Law University

Russia, Yekaterinburg

Evgeny Ergashev

Scientific adviser, Doctor of Law, Professor, Ural State Law University

Russia, Yekaterinburg

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье рассматривается протест как надзорное правовое средство прокурорского реагирования. Выделяются актуальные проблемы протеста как акта прокурорского реагирования на законодательные акты, которые противоречат нормам Российского законодательства. Определяются пути решения выделенных проблем.

ABSTRACT

This article discusses the protest as the supervisory legal reaction to the prosecutor's response. Actual problems of protest are allocated as an act of prosecutor's response to legislation that contradict the norms of Russian legislation. Defined ways to solve the allocated problems.

Ключевые слова: протест, акт прокурорского реагирования, прокурорский надзор, незаконный акт.

Keywords: protest, act of prosecutor's weight, prosecutor's supervision, illegal act.

Прокуратура Российской Федерации как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляя такую надзорную функцию как надзор за соблюдением законов, широко использует протест прокурора в силу его универсальности.

Опротестование противоречащего закону правового акта - одна из самых эффективных мер прокурорского реагирования, поскольку позволяет еще на досудебной стадии, более формализованной и длительной, устранить нарушения закона.

Актуальность данной темы определяется тем, что законодательство не стоит на месте, а стремительно развивается, и, в связи с этим велика вероятность вынесения незаконных правовых актов, государственными органами, устранять которые и призван протест прокурора.

Уникальность работы заключается в определении актуальный правовых проблем в реализации такого средства прокурорского реагирования как - Протест прокурора

Целью данной работы является изучение протеста прокурора как самостоятельного акта прокурорского реагирования и выявление основных проблем подготовки и реализации протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.

Проблема отсутствия в нормативном закреплении понятия протеста как надзорного акта прокурорского реагирования

Протест как акт прокурорского реагирования был закреплен впервые Указом Петра I от 12 января 1722 года «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Он является самым «старинным» средством прокурора.

В ФЗ «О прокуратуре» РФ отсутствует определение протеста.

Различные ученые в своих работах по-разному формулировали понятие данного акта прокурорского реагирования.

Так, Ергашев Е.Р. протест определяет как это официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, должностным лицам по поводу принятия правовых актов, содержащее требование об отмене или изменении. [8, c. 103]

Ласкина Н.В. пишет, что протест представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. [2, c. 245]

Так, Березовская С.Г. определяла протест в порядке общего надзора как юридический акт, в форме которого прокурор дает указания по поводу отдельных случаев нарушения…законности, выразившихся в виде издания незаконного акта управления… и добивается устранения нарушений закона».

В.Г. Бессарабов понимает протест прокурора как правовое средство (документ) прокурорского реагирования на противоправный акт государственного органа, органа местного самоуправления, органов контроля, органов управления коммерческой или некоммерческой организацией или соответствующих должностных лиц, содержащее мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом. [2, c. 187]

Обобщая все изложенные понятия протеста прокурора, можно выделить его характерные черты. К общим относится: законность, императивность, оперативность, индивидуальность, убедительность, результативность, письменный характер, наличие формы и структуры.

И так, протест, это регламентированное законом и совершаемое в установленном порядке официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к определенным субъектам, по поводу принятия ими незаконных правовых актов, направленное на их отмену или изменение.

С помощью данного «инструмента» в основном надзорной деятельности прокурор выполняет задачи по охране законности, добивается устранения правонарушений, а также способствует сохранению целостности российского законодательства.

Протест прокурора применяется лишь в том случае, когда выявленные нарушения закона связаны с определенным значительным событием. Оценка события возлагается непосредственно на прокурора, проводящего проверку и выявляющего нарушения закона. Как правило, это помощники или старшие помощники прокурора, непосредственно проводящие проверки исполнения закона и подготавливающие проекты протестов, и руководители (прокуроры и их заместители), которые в соответствии со ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" вправе вносить данные акты прокурорского реагирования.

Проблема сроков реализации протеста

Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в при принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий, таких как причинением материального ущерба в значительных размерах, нанесение вреда здоровью населения и др. Срок в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в самом его тексте.

Существуют и специальные сроки для опротестования не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и последующих решений. Они определяются статьями 30.3 и 30.10 КоАП РФ и составляют десять дней со дня вручения или получения копии постановления.

Проблемы вызывает отсутствие регламентации исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона.

Законе "О прокуратуре РФ" не раскрыто понятие "исключительные обстоятельства". С.Н. Бабаев полагает, что "под исключительными обстоятельствами следует понимать случаи, когда исполнение опротестованного правового акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в крупных размерах, нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезорганизации деятельности государственных органов и т.п.".

Следует различать понятия "срок рассмотрения протеста" и "срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста". Рассмотрение протеста должно быть проведено не более чем в 10-дневный срок, при этом решение по результатам рассмотрения может быть принято и гораздо позже. В ч. 2 ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" не регламентирован срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста адресатом. Указано лишь, что "о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме". На практике это приводит к тому, что прокуроры вынуждены формулировать свои требования, например, следующим образом: "Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседании законодательного собрания области и принять соответствующее решение не позднее чем в десятидневный срок".

Проблема заключается в том, что в статье 23 Закона о прокуратуре содержится только десятидневный срок для рассмотрения протеста прокурора, в исключительных случаях этот срок может быть сокращен, но эти случаи в законе не прописаны.

Проблема предмета опротестования

В п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре прямо указано, что протест приносится на противоречащий закону правовой акт. Исходя из данного положения, предметом опротестования является противоречащий закону правовой акт.

профессор В.И. Басков (доктор юридических наук (1972), профессор на юридическом факультете МГУ) считает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица. Он отмечает, что «прокурорам приходится нередко использовать право принесения протеста в случаях обращения к нему граждан с жалобами на устное распоряжение руководителя предприятия, учреждения или организации о задержке выдачи заработной платы или об отказе в выдаче трудовой книжки работнику, подавшему заявление об увольнении. На основе поступившей жалобы, прокурор приносит протест на предмет отмены этих устных распоряжений должностного лица».

В.Г. Мелкумов (Советский учёный — юрист, доктор наук. ) же считает, что протест может быть принесен только по поводу несоответствия закону, исходя из буквального толкования п.1 ст. 23 Закона о прокуратуре, предусматривающего возможность опротестовать противоречащий закону изданный правовой акт, принесение протеста на устный, приказ, распоряжение в принципе недопустимо, так как главным признаком любого правового акта является его письменный вид. [13, c. 98]

Структура Протеста прокурора

Структура протеста состоит из четырех частей:

1. Вступительная (вводная) часть;
2. Описательная часть;
3. Мотивировочная часть;
4. Заключительная (резолютивная) часть. [7, c. 36]

Вводная часть – включает в себя адресат, к которому обращается прокурор, его полное и официальное наименование. То есть в этой части указывается наименование прокуратуры, должностное положение лица, которому вносится протест, дата (число, месяц, год) внесения протеста. Наименование прокуратуры обычно указывается в логотипе акта, который располагается в верхнем левом углу документа. В логотипе должно содержаться наименование прокуратуры и адрес местонахождения прокурорского органа, внесшего представление. Указывается дата (число, месяц, год) внесения и исходящий номер представления, а также адрес, которому вносится представление.

Чтобы придать протесту индивидуальность, что облегает осуществление контроля над его исполнением, указывается наименование акта прокурорского реагирования «протест», по какому вопросу оно вносится. Например, «Протест (в порядке надзора) на приказ директора Завода Трансформаторов тока (номер, дата) о привлечении к дисциплинарной ответственности слесаря Шилова Сергея Васильевича, 2 сентября 1996 г.р.».

Описательная часть протеста, вносимого в порядке надзорной функции прокуратуры, начинается с наименования и изложения содержания опротестованного акта или той его части, которая признается незаконной, и указания на необходимость отменить или изменить данный акт или его часть.

Правовые акты могут состоять из нескольких пунктов или параграфов. Если прокурором вносится протест не на весть акт, а лишь на его часть, то в заголовке протеста следует указать, какой именно пункт или параграф акта опротестовывается.

Мотивировочная часть является важнейшей частью протеста, поскольку она является юридическим обоснованием (мотивировкой). Таким обоснованием служит указание на нормы закона, нарушенные данным актом управления. Обоснование должно быть четким, конкретным и исчерпывающим, с указанием точных ссылок на законодательные акты (наименование, дата принятия, издания, содержание) [8, c. 104].

В ней необходимо привести конкретные доводы, фактические и юридические аргументы, убеждающие орган или должностное лицо, в адрес которого внесен акт прокурорского реагирования, что подобные действия расцениваются как противоправные.

Заключительная часть

В заключительной части в сжатой форме указывается цель протеста, то есть то, чего хочет достичь прокурор официальным предъявлением своего требования. В этой части протеста излагаются логические выводы, на основании которых выдвигаются требования прокурора.

Требования прокурора должны логически вытекать из описательной и мотивировочной частей и излагаться кратко в виде предложений: адресату предлагается отменить или изменить незаконный правовой акт полностью либо в части и восстановить нарушенную законность [7, c. 35].

Для решения данной проблемы, необходимо внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положения, содержащие форму и содержание (структуру) протеста как письменного акта прокурорского реагирования.

С помощью данного правового средства прокурор обеспечивает исполнение законов, устраняя выявленные правонарушения, а также способствует восстановлению нарушенной законности.

Анализ статистических данных о надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации убедительно свидетельствует о том, что в настоящее время протест прокурора широко применяется прокурорами и является важнейшем и действенным правовым средством, поскольку наиболее часто применяемым актом прокурорского реагирования при надзоре за исполнением законов является протест прокурора.

Однако применение протеста прокурора не всегда приносит ожидаемые результаты, что указывает на их недостаточную эффективность. Под эффективностью понимается степень достижения тех целей, которые ставятся перед прокурорскими актами. Целью протеста является устранение выявленных нарушений и приведение в соответствие с действующим законодательство, а также восстановление нарушенного права. Поскольку предложения прокурора об устранении нарушения закона и восстановлении нарушенного права излагаются в протесте в форме требований, то полное или частичное выполнение требований прокурора и показывает эффективность данного правового акта прокурорского реагирования. В основу эффективности протеста должны быть положены изменения состояния законности, наступившие благодаря применению этого акта прокурорского реагирования. [7, c. 37]

Прокуроры обычно формулируют свои предложения и обращают внимание законодателя на то, что не соответствующие законам нормы должны быть отменены либо исключены из текста.  (Если прокурор излагает свое предложение конкретно, то он может проконтролировать, насколько правильно оценили законодатели его предложение; насколько полны их действия, направленные на устранение допущенных нарушений закона.

Список литературы:

1. Абдулин Р. С. Прокурорский надзор в Российской Федерации: – 4-е изд., перераб. и доп. – Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2021. – 266 с.
2. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Издательский дом «Городец», 2007.
3. Бобров В.К. Прокурорский надзор. - М.: Юрайт, 2018. - 240 с.
4. Буксман А.Э., Капинус О.С. Образцы документов прокурорской практики Том 1: практ. пособие М.: Издательство Юрайт, 2017.  С.78.
5. Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор. Учебник. — М.: Юрайт, 2020. 380 с.
6. Демшина, И. А. Понятия актов прокурорского реагирования и актов прокурорского надзора через их признаки / И. А. Демшина // Моя профессиональная карьера. – 2021. – Т. 3. – № 24. – С. 158-163.
7. Ергашев Е.Р. Протест прокурора. Екатеринбург, ИД УрГЮА,2010. С-72
8. Ергашев, Е. Р.  Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник для вузов / Е. Р. Ергашев. — Москва : Издательство Юрайт, 2021. — 474 с.
9. Карпова, А. И. Средства прокурорского реагирования как разновидность правовых средств прокурора / А. И. Карпова, А. А. Ковалев // Правопорядок: история, теория, практика. – 2017. – № 3(14). – С. 63-68
10. Кириллова Н.П. Прокурорский надзор. Учебник и практикум. — М.: Юрайт, 2019. 330 с.
11. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор, М:Юстицинформ, 2012;
12. Липендин, В. И. Актуальные проблемы протеста прокурора / В. И. Липендин // Юридическая наука и практика: взгляд молодых ученых : сборник статей Международной научно-практической конференции, Уфа, 25 апреля 2018 года. – Уфа: Общество с ограниченной ответственностью "ОМЕГА САЙНС", 2018. – С. 120-122.
13. Мелкумов В.Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1965. С.117;
14. Смоленский, М. Б. Прокурорский надзор / М.Б. Смоленский, И.А. Жильцов. - М.: Дашков и Ко, АкадемЦентр, 2017. - 240 c.
15. Тогулев, В. М. Некоторые вопросы совершенствования законодательства о прокуратуре / В. М. Тогулев // Омские научные чтения : Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Омск, 11–16 декабря 2017 года. – Омск: Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, 2017. – С. 1007-1009.