НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

REGULATORY LEGAL ACTS REGULATING THE ACTIVITIES OF THE EXECUTIVE POWER

Olga Vorobyova

student, Department of Commercial and Business Law, federal state budgetary educational institution of higher education Don State Technical University,

Russia, Rostov-on-Don

Igor Sizko

scientific supervisor, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department "Fundamentals of Jurisprudence", Don State Technical University,

Russia, Rostov-on-Don

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена выяснению сущности регламентации управленческой деятельности органов исполнительной власти. Рассмотрены управленческие процедуры государственного управления, как базовый элемент всего процесса регулирующего воздействия, поскольку именно они выражают функции государственного управления, направленные на упорядочение управленческой деятельности, на защиту от субъективного частного произвола и коррупции, и в целом от хаоса. Определена сущность понятия «регламент», как базовой основы регламентации управленческой деятельности.

ABSTRACT

The article is devoted to the clarification of the essence of the regulation of management activities of executive authorities. The administrative procedures of public administration are considered as a basic element of the whole process of regulatory influence, since they express the functions of public administration aimed at streamlining management activities, protecting against subjective private arbitrariness and corruption, and in general from chaos. The essence of the concept of "regulation" is defined as the basic basis for the regulation of management activities.

Ключевые слова: исполнительная власть, компетенция, система власти, структура федеральных органов исполнительной власти.

Keywords: executive power, competence, system of power, structure of federal executive bodies.

Введение. Дальнейшее развитие государственности, эффективное обеспечение прав и свобод граждан на сегодняшнем этапе неразрывно связаны с повышением качества и эффективной функциональной деятельности органов исполнительной власти, что объясняется целым комплексом объективных и субъективных факторов, обусловленных новыми подходами к решению многих важных задач, которые стоят на сегодня перед государством, в том числе тех, которые связаны с процессами глобальной интеграции и глобализации [7].

Сразу необходимо подчеркнуть, что только тогда, когда государственное управление будет должным образом и грамотно оформлено, есть основания говорить о построении правового государства и равноценном нахождении в европейском и мировом экономическом и правовом пространстве, что является особенно важным аспектом в данный период цивилизационного и геополитического противостояния. Поэтому сегодня необходимо развивать материальные основы управленческой деятельности и акцентировать внимание на процессуальные основы.

Цель статьи заключается в раскрытии значения регламентации управленческой деятельности органов исполнительной власти, как элемента процессуальных основ управленческой деятельности.

Результаты исследования.

Развивая тему процедурных аспектов управленческой деятельности, следует отметить, что юридическая процедура, которая порождает правовые последствия, должна в обязательном порядке быть регламентирована нормами права.

Управленческая деятельность является особым видом деятельности, и это связано с тем, что управление - это фактически форма деятельности по организации деятельностей. Специфичность данного обстоятельства заключается в том, что предмет управленческой деятельности – это субъекты: люди, должностные лица, сотрудники, персонал и тому подобное. Управленческую деятельность можно обозначить как субъектно-субъектный вид деятельности, а это в свою очередь означает, что предмет трудовых воздействий - люди, и руководителем осуществляется контактирование одновременно с большим количеством субъектов, между которыми уже существует выстроенная система определенных отношений [11].

Содержание управленческой деятельности обозначается функциями, которые можно определить как формы управленческой деятельности, которые связаны с влиянием на объект, которым управляют. Функции управления отличаются между собой по своему содержанию и собственно реализацией, и направлены на достижение четко обозначенной цели. Каждой функцией обеспечивается эффективность относительно реагирования управляющей системы на факт любых изменений состояния управляемой системы.

Результаты работы государственных органов непосредственно зависят от эффективности и объективности управленческой деятельности. С помощью правильно подобранной форма организации работы, научного стиля и современных методов работы обеспечивается высокая производительность труда, максимальное сокращение времени на решение основных задач управления, повышают качество управления руководителем, должностными лицами органов управления. Следовательно, существует четкая необходимость в планомерной разработке четких и прозрачных регламентов для эффективного управления деятельностью [10].

Таким образом регламентацию можно определить как процесс целенаправленной разработки норм и правил, которые регулируют общую деятельность организации и процесс подчинения им в обязательном порядке, что выражается через определение прав и обязанностей участников (членов) структуры. Необходимость в регламентации возникает на начальных этапах формирования структуры, и набирает всё большей актуальности по мере ее развития, поскольку структурные связи организации усложняются, число объектов управления увеличивается, что естественным образом приводит к ситуации, когда руководству становится сложнее справляться с динамично возрастающим объемом управленческой работы.

Главная особенность регламентации состоит в том, что она выступает как элемент возникновения момента юридической силы, другими словами, формируются юридически значимые последствия, и таким образом, обладает правовыми и юридическими свойствами. Регламентацию управленческой деятельности необходимо основывать на управленческих потребностях и интересах, учитывая объективные закономерности и организационные формы управляемых объектов, что обусловлено степенью и новизной ее научно-технического обеспечения, учетом наличия и состояния освоения управленческих технологий [9].

Управленческую деятельность регламентирует целый ряд различных нормативных документов, в которых отражены ее содержание, назначение и специфические особенности. Основа регламентации управленческой деятельности - регламент, которым рассматривается весь объем совокупностей положений и правил, которые определяют внутреннюю организацию и алгоритм деятельности структуры, государственного органа. Как единицу регламентации можно обозначить организационную процедуру, то есть непосредственное описание «как» сделать что-то конкретное. Регламент в данном случае можно обозначить как полную, сложную, гибкую и взаимосвязанную систему процедур. В свою очередь процедуры выступают как следствие проектной концепции, которая является непротиворечивым понятийным полем. Одно из базовых требований при формулировании любого регламента - документ, который содержит операционное описание регламентированных действий.

Регламентацию в управлении можно обозначить, как правило, двумя аспектами: статикой и динамикой. В статике регламентация определяет цели и задачи каждого звена; статус звеньев системы управления; место в системе управления; взаимосвязь с другими звеньями.

В динамике регламентацией определяется ход процессов управления согласно временным параметрам.

В настоящее время выделяют две формы регламента: структурную и процессную. Структурная форма регламента характерна непосредственно для государственных органов. Данная форма применяется на практике уже длительный период времени, и имеет, как правило, единую и иерархическую структуру. Структурная форма регламента рассматривает деятельность субъекта права в области его административной ответственности. В качестве примера такой формы регламента можно назвать положение о подразделениях, должностные инструкции, положение о персонале, административный регламент и тому подобное [3, с.18-32].

Что касается процессного регламента, то на сегодня отсутствует необходимая концепция нормативно-методических документов, которые закрепляют состав и устанавливают правила оформления процессных регламентов (организационные документы при процессном подходе к управлению). Этот подход ориентирован, прежде всего, не на организационную структуру, а на процессы, которые являются совокупностью разного рода видов деятельности.

Регламент, описывающий процессы, может по своей сути совпадать с привычным положением о подразделениях, но сегодня в большинстве организаций положение о подразделение является формальным документом. В свою очередь, с помощью инструментария регламентации процессов появляется возможность их обновления, модернизации и перевода с формального состояния в рабочее.

Регламентацией процесса формируется документация, определяющая последовательность, результат и непосредственный порядок управления процессом. Непосредственный процесс регламентации осуществляется на базе определенных внутренних стандартов. Формы структурного и процессного регламента значительно отличаются друг от друга, имея в то же время общие черты. Процессный регламент, согласно своей структуры и содержанию, опирается на классический вариант регламента, однако им более полно рассматривается специфика бизнес-процессов организации.

Со своей стороны к правовому обеспечению относятся: правовые средства реализации полномочий органов государственного управления; правовые процедуры; решения и действия по принятию мер по защите социальных, культурных, образовательных прав граждан [8, с.129-134].

Основа формирования нормативно-правового процедурного обеспечения управленческой деятельности содержится в административном процессуальном праве.

Так как управленческие процедуры непосредственно связаны с осуществлением конституционных прав и законных интересов граждан, они требуют высокого уровня нормативной регламентации. Кроме того, видится не допустимым отдавать на усмотрение чиновникам регулирование таких важных вопросов, как процедура (правила): принятие правовых актов управления; заключение административных договоров; осуществление распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, предписаний, регистрационных и других полномочий; совершение юридически значимых действий (издание свидетельств, справок и т.д.).

Сегодня нельзя сказать, что процедурные правила в сфере управленческой деятельности вообще не регулируются, поскольку они содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности и юридической силы.

Такая регламентация напрямую зависит от характера правоотношений и объекта процессуальной деятельности. Изложенное выше, по нашему мнению, позволяет существующую модель нормативно-правового регулирования процессуальных основ управленческой деятельности характеризовать как фрагментарную и ни в коем случае не как целостную, поскольку процедурные правила не имеют общего характера, а формулируются относительно конкретных управленческих действий тех или иных органов власти и их должностных лиц.

В то же время, анализируя практику применения многочисленных административно-правовых актов в сфере управленческой деятельности, предназначенных обеспечивать эффективное управление органами исполнительной власти и местного самоуправления, можно утверждать, что эффективность нормативно-правового обеспечения не в полной мере удовлетворяет потребности субъектов управления.

В то же время, было бы неправильно утверждать, что в этом направлении работа вообще не производится. Фрагментарно процедуры положительной управленческой деятельности находят свое выражение в различных нормативно-правовых актах.

Однако следует заметить, что наряду с термином «административная процедура» теоретики внедряют термин «административный регламент», который является нормативно-правовым актом, устанавливающим административные процедуры, но понятие «регламент» в сфере государственного администрирования в отличие от термина «административные процедуры» имеет легальную дефиницию [1, с. 24].

Несмотря на существующие разногласия по поводу терминологии [2, с. 27], на наш взгляд, следует опираться на понятие, закрепленное Основным Законом: если Конституция РФ закрепляет разделение властей, то, соответственно, более подходящей представляется понятие «орган исполнительной власти».

Конституция Российской Федерации 1993 года, заложила функциональные основы функционирования исполнительных органов, которые базируются на принципе разделения властей.

Так, Конституцией РФ 1993 года закреплен принцип разделения властей, согласно которому в Российской Федерации существует три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Согласно ст.10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на: законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Разделение властей является одним из основополагающих принципов, который выражает современный механизм построения правового государства.

Современная сущность принципа разделения властей сводится к следующим положениям: разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную; при помощи разделения власти на ветви исключается возможность консолидации власти в руках одной групп; создание системы «сдержек и противовесов».

В тоже время, каждая из ветвей власти имеет строгую предметную компетенцию, свое место и роль в системе разделения властей, которые обусловлены конституционным строем государства.

На наш взгляд, для того чтобы сформулировать понятие органа исполнительной власти, необходимо проанализировать его сущностные черты, которые характеризуют орган исполнительной власти как специального субъекта государственного управления.

Исследуем данные черты: государственный орган всегда от имени государства, он всегда действует в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, которые стоят перед государством и обществом, этот орган, осуществляет функции исполнительной власти, для чего наделен полномочиями государственно-властного характера [5].

В соответствии с Указом Президента РФ №314"О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" система федеральных органов исполнительной власти представлена федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.2020 N 21 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" выделяют три группы государственных органов исполнительной ветви власти. Ключевым органом исполнительной власти является Правительство, чей статус подробным образом регламентирован Конституцией и ФКЗ. В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ выступает коллегиальным государственным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ и реализующим задачи высшего исполнительного органа, тем самым обеспечивая единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляя и контролируя деятельность ее органов. Одной из его основных задач является руководство работой федеральных органов исполнительной власти и координация их деятельности.

Президента РФ осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации при этом не является частью исполнительной власти, но оказывает существенное воздействие на нее, которое определяется полномочиями самого Президента в сфере исполнительной власти, что дает возможность назвать его «негласным» исполнительным органом [6]. Всё это выходит из структуры федеральных исполнительных органов власти, которая дается в Указе:

1) Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся под руководством Президента РФ, которые можно коротко охарактеризовать как силовой блок: Министерство обороны, юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, и т.д. Руководство данными силовыми структурами обусловлено таким положением Президента, как Верховный Главнокомандующий РФ.

2) Федеральные министерства, подчиняющиеся Правительству Российской Федерации: Министерство финансов, экономического развития, спорта, труда и соц. защиты, науки и Высшего образования и т.д. – данные структуры имеют социально – экономическую направленность.

3) Федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся под контролем Правительства Российской Федерации: Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по делам национальностей и т.д.

Если обобщить данные характеристики, то орган исполнительной власти субъекта можно определить как государственное политическое учреждение, которое является целостной самостоятельной структурой в  государственном аппарате и представляет собой форму организованного коллектива людей, который, действуя в рамках закрепленных за ним компетенций от имени государства в вопросе решения четко обозначенных задач, которые стоят перед государством и обществом, осуществляя функции исполнительной власти в Российской Федерации, а также ее субъектах и при этом наделен для этого нормативно и законодательно обозначенными полномочиями государственно-властного характера.

Среди характеристик, которые определяют административно-правовой статус органа исполнительной власти субъекта РФ, можно назвать: точно обозначенное наименование органа; его непосредственное положение в иерархии субъектов государственной власти, определение подчиненности и взаимоотношения с ними; функциональные цели и задачи органа; регламентирующий порядок его образования, возможной реорганизации и упразднения; векторные направления, формы и оперативные методы деятельности; общая структура органа; разновидности и алгоритм формирования издаваемых им правовых актов и многое другое. Следует обозначить, что одной из наиболее важных составных частей административно-правового статуса любого органа исполнительной власти является его непосредственная компетенция, которая является совокупностью юридически установленных прав и обязанностей (полномочий).

При всех существующих существенных отличиях в административно-правовом статусе различных органов исполнительной власти, им, тем не менее, свойственны общие черты правового положения, такие как: набор правомочий органов исполнительной власти, который определяется нормами законодательных и подзаконных актов. Среди таких нормативных актов можно выделить систему федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента РФ и глав субъектов в составе России, положений об органах, утвержденных указами Президента РФ и главами субъектов, постановлений Правительства РФ и правительств субъектов федерации, некоторых других актов; а также главный аспект - деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ всегда подзаконна и они в своей работе руководствуются, прежде всего Конституцией РФ, федеральными конституционными, федеральными и другими законами и исполняют законодательные нормы. В свою очередь издаваемые непосредственно самими органами исполнительной власти правовые акты носят подзаконный характер и находятся в точном соответствии с законами и другими актами законодательных органов; органы исполнительной власти субъектов РФ обладают правами и наделены обязанностями, носящими как исполнительный, так и распорядительный характер. Деятельность органов исполнительной власти всегда носит исполнительный и распорядительный характер; отличаются подчиненностью, так как в отличие от органов законодательной и судебной власти система органов исполнительной власти строится по вертикальному принципу [4].

Выводы. Обобщая вышеизложенное, считаем, что недостаточно разработать и принять или только одни регламенты, направленные на упорядочение центрального и местного уровней управленческой деятельности, или только один закон. Это не решит всех существующих в этой сфере проблем, а в отдельных случаях повысит уровень неопределенности. Поэтому именно комплексный подход должен быть положен в основу теоретических и практических разработок в этой сфере, что предусматривает работу по двум основным направлениям: принятие рамочного (базового) нормативно-правового акта, на основании которого впоследствии будут разработаны различными органами исполнительной власти свои административные регламенты, которые упорядочивают то или иное направление государственного администрирования в Российской Федерации. Это приведет к определенному структурированию правовых процедур в положительной управленческой деятельности и формирование качественной и эффективной модели их нормативно-правового регулирования. Учитывая это, действующее административное процессуальное законодательство в указанной сфере требует объективного и логично обоснованного реформирования, в том числе в контексте реализации новых конституционных положений о публичной власти, начать которую следует с Федерального закона № 184 – ФЗ.

Список литературы:

1. Байрамов, В. С. Об административных регламентах органов исполнительной власти // Редакционная коллегия. – 2020. – С. 24.
2. Байрамов, В. С., Филиппова В. П. Понятие и сущность административных регламентов органов исполнительной власти // Редакционная коллегия. – 2020. – С. 27.
3. Бойко, А. Н. О структурной реорганизации федеральных органов исполнительной власти // Проблемы теории и практики управления. – 2021. – № 4. – С. 18 – 32.
4. Вышлов, С. В., Авдеева И.А. Направления совершенствования системы регламентирующей документации органов исполнительной власти субъектов РФ // Актуальные направления научных исследований XXI века: теория и практика – 2020. – № 8.3. – С. 283 – 288.
5. Ли, К. И., Суслина Л.Р. Административные регламенты органов исполнительной власти: актуальные вопросы и их решение за 15 лет // Актуальные вопросы развития современного российского публичного права. – 2020.
6. Минченко, О.С. Взаимосвязь структурной оптимизации и эффективности работы федеральных органов исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления – 2020. – № 1.
7. Омарова, Ш. Ш., Особенности системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации// Научное обозрение. – 2021.
8. Прокофьев, С. Е. О совершенствовании нормативно-правового регулирования организации контрольно-надзорной деятельности в системе органов исполнительной власти Российской Федерации // Экономика и предпринимательство – 2016. – № 11-3. – С. 129 – 134.
9. Снеговой, А. В. О совершенствовании правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств // Труды Академии управления МВД России – 2021. – № 1 (57).
10. Соколов, И. К., Боженко С.В. Анализ мирового опыта управления проектной деятельностью в органах исполнительной власти // Инновации и инвестиции – 2020. – № 6.
11. Старилов, Ю. Н.  Государственное управление в системе единой публичной власти: терминологический итог конституционной реформы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право – 2020. – № 1 (40).