ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: СИСТЕМНО-КИБЕРНЕТИЧЕСКИЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ

Одним из фундаментальных законов кибернетики является закон обратной связи. В нем говорится, что если между воздействующими друг на друга элементами системы, либо разными системами нет обратной связи, то управление ими на сколько-нибудь научно обоснованных принципах нереально.

Понятие обратной связи, лучше всего рассматривать вместе с определением понятия прямой связи. Управление в системе начинается после осмысления управляющим органом стоящей перед системой задачи и передачи команды по каналу прямой связи к исполнительному устройству системы. Исполнительные устройства инициируют изменения состояния системы и передают результат о выполнении команды обратно в управляющий орган по каналу обратной связи, для учета в разработке новых команд. Обратная связь связывает параметров выходного сигнала и ее текущих параметров, либо воздействие процесса на управляющего этим процессом.

Понятие обратная связь, использованное основоположником кибернетики Н. Винером, было развито в системной концепции у Л. фон Берталанфи. Если у первого автора был сделан упор необходимость обратной связи для выполнения целей и задач системы, то у второго обратная связь позиционируется, как необходимое условие выживаемости системы, за счет приспособления к изменениям внешней среды.

В современном местном самоуправлении, как частном случае социально-экономической системы ярко проявляются оба этих подхода. В нем однозначно существует регулирование «замкнутого» цикла»: улавливаются отклонения от запланированного результата, определяется их критичность, разрабатываются и выполняются стабилизирующие действия. В то же время местное самоуправление постоянно нуждается в изменении планов и соответственно ожидаемых результатов в соответствии с изменениями внешней среды, что обеспечивается также механизмом обратной связи от объекта управления к субъекту.

Другой особенностью механизма обратной связи в местном самоуправлении является многоканальность. Эта особенность определяется сложностью и кибернетической непрерывностью системы. Причем сложность проявляется как в размерности системы, т. е. общем числе параметров, характеризующих состояния всех её элементов. Так и в сложности структуры, заданной общим числом связей между ее элементами и их разнообразием. В этой связи классическая схема Н. Винера [1, стр.160]., в которой существует единственная обратная связь от управляемой системы с субъекту управления, не может служить основой для построения модели системы местного самоуправления.

Данная особенность учитывается в организационно-кибернетической «модели жизнеспособной системы» (Viable System Model – VSM) [2, стр.169], разработанной Стафордом Биром на основе нейрофизиологического управления живыми системами.

Постараемся проанализировать возможность применения модели VSM – для построения модели системы муниципального управления с механизмами обратной связи.

История модели VSM насчитывает множество примеров её практического применения. На корпоративном уровне эту модель практикуют успешные консалтинговые компании, например, Syncho Ltd (Великобритания), Team Syntegrity Inc. (Канада), Malik Management Zentrum, St. Galen (Швейцария). Самим автором модель VSM была использована даже прикладной инструмент реформы государственного управления в 1971 в Чили (проект CyberSyn). Успешность данного внедрения VSM оценить трудно, так как проект не был завершен из-за военного переворота в стране в 1973 году. [3]

Определим принципы применения модели Стафорда Бира в местном самоуправлении. Система органов местного самоуправления:

• рассматривается как жизнеспособная система, состоящая из отдельных органов, комитетов и управлений, которые в соответствии с принципом рекурсии содержат подведомственные подразделения;

• как фрактальная структура, имеет два вышестоящих субуровня: федеральный уровень и региональный;

• может участвовать в исполнении государственных полномочий, как муниципальный уровень государственного управления;

• строится на классической «веберианской» модели «рациональной бюрократии», то есть как управленческий аппарат, обладающий рационально организованными структурой, функциями и процессами и властный аппарат построен иерархически.

• «вертикальные» иерархические отношения рассматриваются как включающие неединичные «прямые» и «обратные» связи.

• «горизонтальные» отношения в рамках межведомственной координации и взаимодействия с органами федеральной и региональной власти также рассматриваются как включающие «прямые» и «обратные» связи.

• как «вертикальные» иерархические, так и «горизонтальные» отношения, использующие «прямые» и «обратные» связи, работают на коммуникативные методы совместной выработки решений.

• механизм обратной связи, используемый в отношениях с другими участниками муниципальных социально-экономических отношений, в том числе предпринимательскими кругами, экспертными и гражданскими сообществами  также включает коммуникацию управляющей и управляемой систем для выработки удовлетворяющих всех решений.

Рассматривая систему местного самоуправления как жизнеспособную в соответствии с моделью VSM, мы исходим из того, что каждая из пяти подсистем, образующих логическую структуру данной модели, осуществляет «управленческий цикл» с механизмом обратной связи - выявление отклонений от целей, оценка их критичности, своевременное принятие решений о корректирующих воздействиях и их осуществление. Каждая из систем S1 поддерживает внутриведомственные обратные связи на основе мониторинга процессов, входящих в зону компетенции ведомства. Система S2 поддерживает горизонтальные обратные связи на основе процессов межведомственной координации и согласования, а система S3 – вертикальные обратные связи между разными иерархическими уровнями муниципального управления.

Система S4, выступая «важнейшим переключателем» между волевым управлением центра и автономией частей, поддерживает обратные связи между стратегическим уровнем управления (система S5 как высшее руководство и сама система S4), тактическим уровнем (системы S3 и S2) и оперативным уровнем управления (системы S1), которым она в случае отрицательного алгедонического сигнала может открывать канал связи к руководящей системе S5. Система S4 (вместе с системой S5) реализует обратные связи с экспертным сообществом.

Система S5, выступая как часть системы более высокого уровня (метасистемы) определяет самоотождествление жизнеспособной системы и обеспечивает обратные связи с органами государственной власти федерации и субъекта, а также для реализации своей представительной функции – обратные связи с горожанами и местным сообществом.

Таким образом, используя модель VSM как прототип для построения модели системы местного самоуправления, можно выделить семь основных типов каналов обратной связи, гарантирующих возможность максимально эффективной реализации утвержденной политики:

1) обратные связи внутри органов местного самоуправления на основе непрерывного мониторинга процессов, входящих в их компетенцию;

2) горизонтальные обратные связи для обеспечения процессов координации и согласования между органами местного самоуправления (например, в целях сокращения потерь или перераспределения излишек);

3) вертикальные обратные связи между разными иерархическими уровнями муниципального управления (внутри отдельного ведомства, между ведомствами и Городским советом депутатов, а также между федеральным, и региональным уровнями управления);

4) обратные связи между уровнем политики, разведки и управления текущей деятельностью для решения проблемы распределения конечного объема ресурсов;

5) обратные связи для взаимодействия органов местного самоуправления с экспертным сообществом, в целях получения независимой оценки деятельности

6) обратные связи для взаимодействия представительных органов муниципального образования с его административно-исполнительным органом;

7) обратные связи, источником которых является взаимодействие исполнительной власти с гражданами.

С помощью модели VSM и проведенного анализа данных за определенный период времени, можно привести примеры «неэффективностей» в осуществлении механизмов обратной связи в современной практике местного самоуправления в г. Улан-Удэ. Данный анализ показывает, что большинство случаев обусловлено нормативными и институциональными факторами.

Что касается нормативных правовых факторов, то негативное воздействие описанных выше проблем усиливается несовершенством неоднократно изменяемого федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряда других нормативных правовых актов, определяющих институционально-правовую инфраструктуру деятельности органов местного самоуправления, в которых крайне мало внимания уделяется использованию механизмов внешней экспертизы и обратной связи при осуществлении местного самоуправления и мониторинга их реализации, коммуникациям с экспертным сообществом (профессиональная экспертиза) и гражданскими сообществами (общественная экспертиза).

К институциональным факторам, вызывающим «неэффективности» организации обратной связи в системе местного самоуправления в г. Улан-Удэ можно отнести:

• институт разовых поручений, не требующих предоставления обратной связи. Данный институт вызывает дефектную мотивацию: исполнение текущих поручений – самое важное, рутинные функций – на второй план, выполнение стратегических и программных мероприятий – на последнем месте);

• недостаточное развитие внутреннего мониторинга и низкая результативность внешнего независимого мониторинга;

• в муниципальном управлении г. Улан-Удэ слабо реализован принцип солидарности, выраженный в стремлении каждого подразделения выполнить только свои показатели, что обусловлено недостаточными горизонтальными связями между исполнителями и избыточным количеством отношений субординации, сложных процедур координации и согласования на нижних уровнях иерархии;

• подмена института государственных и муниципальных программ, искажение сути программно-целевого метода управления;

• недостаточная выраженность подсистем координации между подразделениями и функции разведки и развития, декларативный характер работы подразделений стратегического уровня;

 • неэффективно реализованная система подконтрольности исполнительной муниципальной власти представительным органам местного самоуправления;

• не в полной мере реализованная система общественно-муниципального сотрудничества.

Проведенный анализ позволяет сформулировать предложения по основным направлениям совершенствования механизмов обратной связи в муниципальном управлении в г. Улан-Удэ в рамках совершенствования модели местного самоуправления:

• создать при Улан-Удэнском Городском совете депутатов «ситуационный центр мониторинга» осуществляющий, непрерывный и независимый от администрации муниципального образования и его ведомств, контроль достижения запланированных показателей, оценку критичности отклонений и обеспечивающий межведомственное обсуждение вариантов стабилизирующих управленческих решений с привлечением компетентных специалистов и экспертов;

• разработать систему контрольных индикаторов для оценки скорости разработки и адекватности реагирования на обратную связь для административно-исполнительных органов местного самоуправления;

• создать при администрации г. Улан-Удэ подразделения обеспечивающие функции быстрой координации между подразделениями и функции разведки и развития, имеющие достаточные межведомственные полномочия в случае решения приоритетных задач;

• доработать местное законодательство, с целью обеспечения упрощения процедурных норм и снятия ограничений при проектном и программно-целевом методе управления, в части финансирования, закупок, согласования;

• внести изменения в ведомственные нормативные акты, предусматривающие участие заинтересованных субъектов в разработке и реализации стратегических и программных документов, в том числе путем создания совместных с уполномоченными органами муниципальной власти рабочих групп и иных форм коммуникации;

• расширить применение оценки регулирующего воздействия (ОРВ) с обязательностью публичных консультаций и учетом заключения об ОРВ Улан-Удэнского горсовета;

• увеличить участие представителей местного сообщества в разработке стратегических и общественно-значимых проектов в части профессионально-общественных экспертиз в соответствии с принципами общественно-властного сотрудничества и открытости.

Список литературы:

1. Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. – М.: Советское радио, Редакция кибернетической литературы, 1968.- с.160
2. Бир С. Мозг фирмы. – М.: Радио и связь, 1993.- с.169
3. Сергеев А. (2012). Организация как жизнеспособная система // Журнал Стокгольмской Школы экономики SSERu Newsletter №7. –http://www.econfin.ru/archives/2640.