ПОНЯТИЕ «ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА» КАК ОСНОВАНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИЗЪЯТИЯ СОБСТВЕННОСТИ В ДОКТРИНЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ

THE CONCEPT OF "PUBLIC INTEREST" AS GROUNDS FOR COMPULSORY SEIZURE OF PROPERTY IN DOCTRINE AND JUDICIAL PRACTICE

Darya Kudryashova

master's student, constitutional and administrative law, Togliatti State University,

Russia, Togliatti

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена исследованию понятия «публичный интерес» как основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. На основании анализа доктринальных подходов и правовых позиций судебных органов отмечается коллизия конституционного и гражданского законодательства. Сформулированы предложения по внесению изменений в законодательство, направленных на нормативное закрепление единого понятия публичного интереса.

ABSTRACT

The article is devoted to the study of the concept of “public interest” as the basis for the seizure of land for state and municipal needs. Based on the analysis of the doctrinal approaches and legal positions of the judicial authorities, a conflict of constitutional and civil law is noted. Proposals are formulated to amend the legislation aimed at regulatory consolidation of a single concept of public interest.

Ключевые слова: публичный интерес, государственные и муниципальные нужды, принудительное прекращение права собственности, неприкосновенность собственности.

Keywords: public interest, state and municipal needs, forced termination of property rights, inviolability of property.

Закрепляя неприкосновенность частной собственности, в части 3 статьи 35 Конституции РФ законодатель предусматривает гарантию права частной собственности, согласно которой принудительное изъятие имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного равноценного возмещения [4]. Для конституционно-правовых норм в целом свойственна высокая степень абстрактности, обусловленная правовой природой и юридическими свойствами Конституции как основного закона государства. Однако на протяжении длительного времени в практике сложилась тенденция к расширительному толкованию соответствующих положений.

Так, в Определении от 17 июня 2008 г. №435-О-О Конституционный Суд РФ указал, что изъятие путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд является правомерным, если оно проводится в интересах муниципального образования как публично-правового института, т. е. на удовлетворение публичного интереса [9]. Тем самым высший судебный орган фактически отождествил категории публичных интересов и государственных нужд. Одновременно с тем нормативное определение публичных интересов вплоть до настоящего времени не закреплено.

В 2013 – 2015 гг. в рамках реализации Концепции реформирования гражданского законодательства параграф 2 главы 9 Гражданского Кодекса РФ (далее – ГК РФ) был изложен в новой редакции [7], а также введена статья 431.1 о недействительности договоров [8]. Тем самым законодателем было существенно осложнено отграничение ничтожных сделок от оспоримых, а также расширен перечень последних. Если ранее оспаривать сделки были вправе только прямо указанные в законе лица, то в соответствии с действующей редакцией ГК РФ оспоримой признается сделка, нарушающая любые законодательные требования, в то время как оспаривать такие сделки, помимо указанных в законе лиц, вправе также их стороны [12, c. 121]. Сложность отграничения ничтожных и оспоримых сделок обуславливается также такой законодательной новеллой, как введение новых видов ничтожных сделок, которые посягают на публичные интересы либо права и законные интересы третьих лиц. Категория публичных интересов на нормативном уровне не определена. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, под публичными следует понимать интересы неопределенного круга лиц, а также интересы, возникающие в связи с обеспечением безопасности жизни и здоровья граждан, обеспечением национальной обороны и безопасности и охраны окружающей природной среды [11]. Однако, как обоснованно указывает О.В. Гутников, приведенный перечень не является исчерпывающим, что не исключает возможность признания публичными иных интересов на основании усмотрения суда [2, c. 51].

В 2016 г. Верховным Судом РФ была предпринята новая попытка формулировки определения публичных нужд, в соответствии с которой под публичными нуждами следует понимать потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение общественно полезных целей и которые не могут быть удовлетворен без изъятия, являющего частной собственностью имущества [10]. Однако приведенное определение также является излишне абстрактным, вследствие чего оно послужило объектом обоснованной критики.

Вопрос относительно формулировки определения публичных интересов на доктринальном уровне сохраняет дискуссионный характер [1, c. 15].  С.В. Дорохин определяет публичный интерес как интерес определенной социальной общности, признаваемый государством и защищенный правовыми нормами. Содержание публичного интереса образует совокупность взаимно обусловленных потребностей общества и государства, наделенных нормативным содержанием [3, c. 65]. На необходимость достижения баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании указывал также Н.Ю. Челышева [14, с. 8].

По мнению В.Ф. Яковлева, под публичным интересом следует понимать не интересы государства как самостоятельного субъекта права, но совокупность интересов его граждан, в то время как государство выступает как представитель общества в целом, выражая интересы последнего [15, c. 167]. Сходную позицию занимает также А.В. Кряжков [5, c. 96]. Однако, по мнению А.Я. Курбатова, интересы государства в целом могут не совпадать с публичными интересами, поскольку формирование последних осуществляется под влиянием самостоятельных социальных групп, интересы которых могут не только не совпадать, но и быть прямо противоположными друг другу [6, c. 75].

Анализ отдельных законодательных положений позволяет констатировать, что категория публичных интересов по своему содержанию является более широкой, нежели государственных нужд. Так, статья 152.1 ГК РФ о гражданско-правовой охране изображения физического лица содержит прямое указание на допустимость использования изображения в государственных, общественных или иных публичных интересах. Однако, как полагает Ф.А. Хайек, публичный интерес представляет собой потребность в поддержании определенного порядка как средства достижения потенциально не ограниченного перечня личных целей, причем формализация такого интереса осуществляется субъектом публичной власти. Иными словами, публичный интерес может быть определен как общественный интерес, имеющий определенную объективацию [13, c. 170].  Отличие государственного интереса от публичного заключается в субъекте, которым определяется направленность соответствующего интереса. Частный же интерес может быть определен как потребность отдельного физического или юридического лица.

Таким образом, вплоть до настоящего времени имеет место, с одной стороны – пробел правового регулирования, выраженный в отсутствии нормативного закрепления единого определения понятия публичных интересов как основания для правомерного принудительного отчуждения имущества, с другой – в расширительном толковании конституционных положений о допустимости принудительного изъятия имущества Конституционным Судом РФ. В совокупности с открытым характером перечня оснований для принудительного изъятия земельного участка, предусмотренным земельным законодательством, такое регулирование неоправданно расширяет усмотрение суда при определении правомерности отчуждения имущества и нарушает тем самым конституционные гарантии права частной собственности. Изложенное позволяет констатировать необходимость широкомасштабной реформы гражданского законодательства, направленной на приведение всех норм, содержащих указание на публичный интерес, в соответствие и закрепление единого понимания данного термина с одновременным дополнением земельного законодательства указанием на невозможность достижения целей изъятия земельного участка иным, нежели принудительное прекращение права собственности на него, образом. Такое понимание публичных интересов в полной мере соответствует правовой природе государства как публичного субъекта правоотношений, а также основным доктринальным позициям.

Список литературы:

1. Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, связанных с государственными заказами: дисс. ...канд.юрид.наук. – М.: 2006. – 232 с.
2. Гутников О.В. Деление недействительных сделок на ничтожные и оспоримые: основные идеи и результаты реформирования Гражданского Кодекса РФ // Право. Журнал Высшей школы экономики. –  2017. –  №2. С.51. С.48 — 67.
3. Дорохин С.В. Деление права на частное и публичное: конституционно-правовой аспект. – М.: Волтерс-Клувер, 2006. – 136 с.
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок от 30.12.2008, 05.02.2014, 21.07.2014, 14.03.2020) // Российская газета. – 25.12.1993.
5. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. – 1999. – №10. С.91 — 99.
6. Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. – М.: ЮрИнфоР, 2001. – 212 с.
7. О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела 1 части 1 Гражданского Кодекса РФ и статью 1153 части 3 Гражданского Кодекса РФ: федеральный закон от 07.05.2013 №100-ФЗ (ред.от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. –  2013. –  №19. – Ст.2327.
8. О внесении изменений в часть 1 Гражданского Кодекса РФ: федеральный закон от 08.03.2015 №42-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2015. - №10. - Ст.1412.
9. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса К.М.на нарушение его конституционных прав абзацем 10 подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного Кодекса РФ: определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 №435-О-О. – Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
10. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ №1 (2016). Утвержден Президиумом Верховного Суда РФ  13.04.2016 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2016. – №11-12.
11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 №25 «О применении судами некоторых положений раздела 1 части 1 Гражданского Кодекса РФ». – Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
12. Райников А.С. Условия оспаривания сделки в контексте поправок в ГК РФ // Вестник гражданского права. –  2015. –  №2. С.116 – 141.
13. Хайек Ф.А. Право, законодательство и свобода. Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. – М.: ИРИСЭН, 2006. – 648 с.
14. Челышева Н.Ю. Принудительный выкуп имущества граждан для государственных и муниципальных нужд: конфликт интересов // Российская юстиция. – 2008. – №12. С.5 – 8.
15. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). – М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. – 224 с.