СТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА В РОССИИ

FORMATION OF ADMINISTRATIVE LAW AND PROCESS IN RUSSIA

Semyon Tatyanchenko

student, Department of "Constitutional and Administrative Law", Law Institute, South Ural State University (National Research University),

Russia, Chelyabinsk

АННОТАЦИЯ

В предлагаемой работе рассматриваются этапы эволюции административного права и процесса в России и главные содержательные характеристики административно-правового регулирования в контексте различных исторических периодов.

ABSTRACT

The proposed work examines the stages of the evolution of administrative law and the process in Russia and the main substantive characteristics of administrative and legal regulation in the context of various historical periods.

Ключевые слова: административное право, история развития, этапы развития.

Keywords: administrative law, history of development, stages of development.

Административное право в конце XVII в. – начале XVIII в. как отрасль в правовой системе России характеризовалось архаичностью и применением казуального способа построения нормативного материала. Формирование административно-правовой науки в России осуществлялось под влиянием западноевропейской «новой камералистики», которая основывалась на так политическом направлении исследования управленческих процессов, включавшем в себя экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах и налогах, сельское хозяйство, образование, социальное обеспечение и культуру.

В процессе становления науки административного права сформировалось два основных научно-теоретических подхода к его пониманию. Первый подход характеризовался возникновением «политико-экономической теории государственного управления» и государственное управление понимается весьма широко. «В соответствии с этим подходом закон есть выражение общей воли государства, которая реализуется через ряд действий исполнительной власти, направленной на осуществление целей правительства, выраженных в законе» [1, с. 66]. Второй подход характеризовался концепцией «полицейской природы» управленческой деятельности государства, обусловленной обеспечением благосостояния и безопасности. Его сторонники исключали из полицейской деятельности правосудие, финансовую, дипломатическую и военную деятельность государства [2, с. 48]. Формирование двух указанных научно-теоретических подходов завершило становление административного права как науки, а «победа» второго подхода на долгие годы предопределила дальнейшее развитие административно-правовой теории полицейского права.

Анализ идей представителей политико-экономического подхода к науке административного права императорского периода позволяет сделать следующие обобщения:

1. Управленческую деятельность государства определяет потребность обеспечения благоустройства общества как основы полицейской деятельности государства, которая базировалась на экономических законах функционирования общественных отношений. Общественно - хозяйственная деятельность государства признавалась полицейской деятельностью.

2. Полицейское право являлось юридическим дополнением политической экономии, являясь отраслью публичного права и наукой догматической, имеющей непосредственную связь с отраслью и наукой государственного права; здесь происходит разграничение вопросов организации управления и деятельности органов исполнительной власти по государственному управлению [3, с. 70].

3. Отдельные ученые высказывали идею о том, что полицейское право есть составная часть права государственного управления (административного права), формируя административно-правовой (управленческий) подход к определению сущности и теоретической основы отрасли административного права.

Хотя представители данного научного направления оперировали такими понятиями, как полицейская наука, полицейское право, учение о внутреннем управлении, наука об управлении, наука общественного управления и общественного права, вместе с тем, впервые вводится термин «административное право» и обосновывается отличие его от права полицейского. «Административное право определялось фундаментальными общественно-политическими основами, в рамках которых существовало государство. Полицейское право функционировало в государстве с абсолютно-монархической формой правления, а административное право – в конституционном правовом государстве» [4, с. 111]. Следует отметить, что развитие российской полицейско – правовой науки в рассматриваемый период осуществлялось под существенным влиянием идей и взглядов немецких ученых – полицеистов.

Идеи представителей полицейского подхода к отрасли российского административного права заключаются в следующих основных положениях.

1. Полицейская деятельность государства - вид государственно-управленческой деятельности по обеспечению общественной безопасности (благочиния) и общественного благополучия.

2. Полицейская деятельность государства делится на правовую и организационную. Правовая - основывается на предписаниях закона. Организационная - связана с организацией государственного управления Российском государстве.

3. Предмет полицейского права как отрасли права определялся, как совокупность правил и норм, определяющих полицейскую деятельность в конкретном государстве, в данную эпоху. В свою очередь, управление понималось в широком и узком смыслах. Полицейская деятельность понималась в качестве государственно-управленческой деятельности в узком смысле.

4. Проводится разграничение между наукой и отраслью полицейского права. Предмет науки - изучение положительного полицейского законодательства России, образуется общая часть науки полицейского права. Изучение законодательства отдельных иностранных государств образует особенную часть науки полицейского права [5, с. 123].

Анализ научных подходов к системе административного (полицейского) права в рассматриваемый исторический период развития отрасли позволяет выделить следующие общие закономерности.

Во-первых, было характерно отграничение права государственного как права организации государственной власти от права полицейского как отрасли функционального характера, регламентирующей отношения по осуществлению внутреннего управления.

Во-вторых, под влиянием либеральных научных теорий западноевропейской науки и представителей политико-экономического направления административно правовой науки начали формироваться теории правового (демократического) государства. Отрасль полицейского права, в свою очередь, стала признаваться отраслью права, обслуживающей цели и задачи абсолютистского государства, и трансформироваться в право административное, регулирующее управленческие отношения между государственной властью и населением.

В-третьих, «в основе системы административного (полицейского) права рассматриваемого периода лежали две основные части – «право благочиния» и «право благосостояния». К концу рассматриваемого периода система административного права складывалась из общей и особенной частей, системно обосабливались нормы материального и процессуального административного права» [6, с. 86].

Развитие учения об административно – процессуальном праве стало зарождаться в начале второй половины XIX в. и получило широкое развитие в последней четверти XIX и начале XX в. Среди разработчиков административно-процессуальной теории в рассматриваемый период следует выделить В.А. Гагена, В.Ф. Дерюжинского, Б.А. Кистяковского, Н.М.Коркунова, С.А. Корфа, Н.П. Карадже-Искрова, Н.И. Лазаревского, А.И. Елистратова, В. Кобалевского, М.Д. Загряцкова, М. Шпилевского. Ученые преимущественно исходили из того, что процессуальное право обслуживает судебную деятельность органов судебной власти. Данный подход нашел развитие в учении об административной юстиции, где административно-процессуальное право признавалось правом, регламентирующим осуществление административной юстиции. В научной юридической литературе того времени шло активное обсуждение вопросов о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции.

Изучение административного (полицейского) права в императорский период позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, становление отдельных институтов административного (полицейского) права осуществлялось на уровне отдельных научных работ или в рамках исследования ключевых институтов рассматриваемой отрасли права. Во-вторых, отсутствие единого концептуального подхода к научно-теоретическому обоснованию того или иного института административного (полицейского) права было обусловлено новизной исследований, что актуализировалось потребностями практической деятельности органов исполнительной (правительственной) власти Российской империи.  В-третьих, разнообразные теоретические подходы, стали отправной точкой становления отдельных институтов административного (полицейского) права, активно формировали и развивали административное законодательство Российской империи.

Советский период формирования и развития науки административного права характеризовался целым рядом особенностей, обусловленных спецификой происходящих в стране социально-экономических, политических и социально-культурных преобразований [7, с. 77].

На начальном этапе формирования Советского государства (1917–1937гг.) наука административного права и сама отрасль административного права находились в глубоком «методологическом кризисе». Предпринятые представителями «старой буржуазной школы» попытки сформировать советскую доктрину административного права были подвергнуты активной критике со стороны «пролетарских (революционных) правоведов». Следует признать, что в советский период наука советского административного права, как и юридическая наука в целом, подвергалась «жесткому» идеологическому давлению. Процесс становления советской науки административного права характеризовался потребностями обслуживания, формирующегося нового советского государственного механизма, где ключевую роль играли органы советского государственного управления. Вместе с тем, советские ученые - административисты признавали, что в первые десятилетия существования советской власти административно-правовой науки как таковой не существовало, а развивалась научная теория государственного управления, где, кроме правовых вопросов управления, исследовались и проблемы организации советского государственного управления [8, с. 74].

Дальнейшее изучение тенденций формирования и развития системы советского административного права позволяет сделать следующие обобщения:

Во-первых, система советского административного права, сформировавшись в конце 30-х – начале 40-х гг. XX в. Данная система состояла из институтов, объединенных в Общую и Особенную части. Общая часть включает административно-правовые нормы, общие для всех областей (отраслей) советского государственного управления. Особенная часть содержит административно-правовые нормы, отражающие специфику общественных отношений в областях (отраслях) советского государственного управления;

Во-вторых, с конца 50-х до начала 90-х гг. XX в. без изменения содержания системы Общей и Особенной частей советского административного права было обосновано выделение Специальной части. Такая декомпозиция позволяет объединить нормы административного права, регламентирующие отношения по организации и административной деятельности органов внутренних дел как исполнительно-распорядительной деятельности по организации работы служб и подразделений указанных органов, практическому осуществлению административно-правовыми способами охраны общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбы с преступностью.  В это время делались попытки выделить отрасли (подотрасли) административно-процессуального и административно-деликтного права в системе советского административного права [9, с. 115].

В-третьих, окончательно сформированная в 70-х гг. XX в. советская административно – правовая концепция получила дальнейшее развитие в исследованиях отдельных типов административных правоотношений: организационно-правовых, регулятивных, правотворческих, деликтных и процессуальных [10, с. 80]. Советское учение об административном правоотношении возникло на базе взглядов дореволюционных ученых – административистов. Значительный вклад в развитие учения об административном правоотношении внесли И.Н. Ананов, И.И. Евтихиев, С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, Ц.А.Ямпольская; разработку учения об отдельных специфических видах административно-правовых отношений в рассматриваемый период осуществляли В.Д. Сорокин, В.А. Юсупов, Б.В. Дрейшев, Л.В. Коваль. В данный период происходит активное развитие учения об административной юстиции.

В-пятых, 20 июня 1984 г. был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях [11]. Кодекс систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность. По оценке современных учёных «впервые на территории РСФСР возникли законные административно правовые отношения между гражданами, должностными лицами, лицами без гражданства и юрисдикционными органами, применяющими меры административного принуждения и виды административных взысканий».

В начале 90-х гг. XX в. начинаются обсуждения проблем реформирования административного права. Многие институты административного права изменялись в соответствии с реформаторским подходом. В проводимых учеными исследованиях наблюдались, противоречивость суждений и неясность путей улучшения механизма административно-правового регулирования [12, с. 105]. В начале XXI в. предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право, как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

Теория административного права развивалась в трудах российских ученых-административистов: А. Б. Агапов, А. П. Алеxин, Д. Н. Баxраx, А. М. Волков, А. С. Дугенец, А. А. Кармолицкий, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. М. Кононов, А. П. Коренев, М. В. Костенников, А. В. Куракин, Н. В. Макарейко, М. Я. Масленников, Д. М. Овсянко, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тиxомиров, В. А. Юсупов.

После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ [13], новых федеральных законов [14], законов субъектов РФ [15, 16, 17, 18, 19] перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы).

Конституция РФ установила новые принципы экономической деятельности. В этих условиях значение административной ответственности организаций поменялось. Например, появились новые субъекты административной ответственности — индивидуальные предприниматели [20, с. 15]. Политические и экономические реформы в первое постсоветское десятилетие оказали существенное влияние на институт административной ответственности, и то состояние, в котором он находится в настоящее время, носит объективно обусловленный характер. Вызванная общественными процессами трансформация административной ответственности постепенно привела к её приближению к уголовной ответственности.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право, как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

Список литературы:

1. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Административное право / Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов. М.: Юридическое издательство «Норма», 2019. 640 с.
2. Жеребцов А.Н. Очерки истории науки российского административного права. Учебное пособие. / А.Н. Жеребцов. М.:Проспект, 2021. 456 с.
3. Мантрова М.А. История развития административно-процессуального права в России / М.А. Мантрова// Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2018. № 2. С. 68 – 71.
4. Иванов А.А., Матиенко Т.Л. Преступление и проступок: становление основ полицейского права в конце XVIII - первой половине XIX вв. / А.А. Иванов, Т.Л. Матиенко // Вестник Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова. 2021. № 2. С. 111 – 114.
5. Гайдарева И.Н., Уджуху А.А. Административное право России от полицейского права до отрасли российского права/ И.Н. Гайдарева, А.А. Уджуху// Фундаментальная наука и технологии - перспективные разработки. Материалы XVII международной научно-практической конференции. 2018. С. 122 – 126.
6. Шишкина О.Е. Административная ответственность в России: история возникновения и социальные основания (1835 - 1892 гг.). / О.Е. Шишкина // Историческая и социально-образовательная мысль. 2019. Том 11. № 4. С. 84 - 96.
7. Беженцев А.А., Ушенин А.А. Елистратов Аркадий Иванович: концептуальная теория классика и современная наука административного права/ А.А. Беженцев, А.А.Ушенин// Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2020. № 1. С. 74 – 81.
8.  Вареник П.К.  Концепция становления и развития административного права в работах А. И. Елистратова и З.А. Горюшкина / П. К. Вареник// Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 3.1. С. 66 - 76.
9. Медведева Н.М., Чуликова Т.И. Ретроспектива законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации/ Н.М.Медведева, Т.И.Чуликова// Власть и управление на Востоке России. 2017. №1. С. 113 - 119.
10. Касюкин А.С. Становления и развитие административного судопроизводства в России в Советский период / А.С. Касюкин// StudNet.  2020. Том 3. № 4. С. 79 - 85.
11. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 1984 г. (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2318/ (дата обращения 10.12.2022).
12. Шишкина О.Е. Трансформация института административной ответственности в годы перестройки и первое постсоветское десятилетие / О.Е. Шишкина // Россия и АТР. 2017. № 4. С. 99 - 109.
13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Российская газета. — 2020. — № 144.
14.  Федеральный Закон от 09.01.1996 № 2-ФЗ (ред. от 30.12.2001, с изм. от 25.10.2007) "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и кодекс РСФСР об административных правонарушениях". [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/8725 (дата обращения 14.12.2022).
15. Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (ред. от 03.12.2007) // Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. М.: Известия, 1996; Конституция.
16. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15. (ред. от15.06.2006 г.) // Законодательство России. Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области.
17. Конституция Мордовии от 21 сентября 1995 г. (ред. От 20.05. 2008 г.) // Законодательство России. Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области.
18. Степное уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (ред. от 23 апреля 2007) // Законодательство России. Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области.
19. Устав Брянской области от 26 января 1996 г. № 7-З (ред. от 07 июля 2008) // Законодательство России. – Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области;
20. Старилов Ю.Н. «Перестройка» административного права: от «слома» «административно-командного управления» до эффективных административных процедур и кодекса административного производства / Ю.Н. Старилов // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". 2018.  С. 8 - 28.