ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ГУБЕРНСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

FEATURES OF THE CREATION AND DEVELOPMENT OF PROVINCIAL GOVERNMENT IN RUSSIA

Tamila Senina

Master's student, Faculty of History, arts and Crimean Tatar language and literature, Crimean Engineering and Pedagogical University named after Fevzi Yakubov,

Russia, Simferopol

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности создания и развития губернского управления в России. Также, в статье показаны реформы для модернизации российского государства в системе управления.

ABSTRACT

The article discusses the features of the creation and development of provincial government in Russia. Also, the article shows reforms for the modernization of the Russian state in the management system.

Ключевые слова: губернская реформа, государственное управление, манифест, Петр I, Екатерина II, губернатор.

Keywords: provincial reform, public administration, manifesto, Peter I, Catherine II, governor.

История государственного управления в России является крупной научной проблемой, которая вызывает неизменный интерес, а в последнее время привлекает еще большее внимание.

Важной частью этой проблемы является история губернских правлений – предшественников современных областных администраций в российских регионах.

На разных этапах развития страны попытки федеральной исполнительной власти укрепить аппарат управления и провести административную реформу делают изучение опыта государственного строительства крайне актуальным.

В период с XVII по начало XX века российское государство проводило реформы для модернизации своей системы управления. Их изучение необходимо для успешного государственного строительства и решения проблем, возникающих перед современным обществом. Однако, чтобы новые реформы были успешными, важно тщательно анализировать уже накопленный опыт в управлении.

Изучение политических институтов предшествующего исторического периода, в том числе дореволюционного, имеет огромное значение для научного знания, так как позволяет максимально глубоко понять общие принципы и специфические региональные особенности формирования внутренней политики, социальных процессов, экономического и культурного развития.

Современные тенденции требуют анализа истории различных регионов и провинций страны с практической точки зрения. В изучаемый период важными вопросами управления были вопросы соотношения принципов территориального управления и баланса между интересами центра и периферии. Руководящие органы применяли разные меры – экономические, политические, социальные и культурные. Именно поэтому исследование формирования и развития местной власти помогает лучше понять многие стороны общественной жизни.

XVIII век вызывает особый интерес в рамках исследования, поскольку в это время у власти находились два знаменитых реформатора – Петр I и Екатерина II. Их деятельность оказала огромное влияние на ход истории и способствовала значительным изменениям в административно-территориальном устройстве государства.

До начала XVIII века система государственного управления в России была запутанной и неясной. Институты власти и задачи государства не имели четкого определения и структуры. Новые территории, присоединяемые к Московскому княжеству, продолжали отчасти сохранять свою управленческую независимость, которую было сложно изменить даже на протяжении последующих лет. Из-за такой ситуации административно-территориальное деление в государстве было хаотичным, что создавало трудности и неудобства в управлении соответствующими территориями.

Центральную власть на региональных территориях составляли воеводы и наместники, но их влияние, как правило, не выходило за пределы того города или села, где они находились.

Наместники и воеводы обладали административными, финансовыми и судебными и военными полномочиями, но из-за недостатка эффективной системы управления их деятельность часто была недостаточно рациональной.

При царе Иване Грозном была проведена губная и земская реформы, в ходе которых в некоторых регионах кормление было заменено выборным самоуправлением. На пограничных территориях власть была передана воеводам, наделенным разными полномочиями, включая военные, судебные, фискальные и хозяйственные.

Главным итогом таких реформ в области местного самоуправления стало внедрение унифицированной системы управления на всей территории российского государства.

В XVII веке воеводства получили широкое распространение в связи с необходимостью усиления централизации государства для преодоления внутреннего кризиса и создания более эффективного и оперативного механизма местного управления.

В этот период истории не существовало отдельных ведомств, все вопросы решались одним человеком, который был ответственен перед вышестоящим руководителем, таким как воевода или наместник. Этот чиновник, в свою очередь, подчинялся только царю. Однако такая система управления имела существенный недостаток – решения принимались очень медленно, так как требовалось одобрение каждого вопроса на самом высоком уровне, то есть у царя.

Во время, когда приграничные государства постоянно увеличивали свою военную и экономическую мощь, было важно провести деление российского государства по военному принципу. Поэтому при Михаиле Романове начали создавать разряды, которые имели сходство с современными военными округами в плане административных и функциональных признаков. Границы таких административных единиц послужили основой для последующего деления на губернии, которое провел Петр I.

В XVII веке административно-территориальное деление России происходило с учетом экономического и демографического состояния региона, уровня его развития и военной значимости. На основании этих факторов определялись границы территорий и их статус.

Несмотря на то, что существовала общая система административно-территориального деления, в разных местах она по-прежнему отличалась. Некоторые территории обладали неким особым статусом и на самом деле управлялись самостоятельно. Например, к таким единицам можно отнести Малороссию, которая была включена в состав российских территорий одной из последних.

На границе XVII-XVIII веков произошло возвышение Московского государства и приобретение им имперских признаков. Такие изменения повлекли за собой необходимость в реформировании административно-территориального деления. Начало реформирования заложил Петр I в 1708 году путем издания указа «Об учреждении губерний и расписании к ним городов».

В результате этой важной государственной реформы, Россия была разделена на ряд губерний. Каждая из новых губерний включала в себя различные города, земельные наделы, специализированные разряды и приказы. Этот процесс был завершен в течение 1710-1713 годов. Впоследствии, губернии были дополнительно подразделены на особые административно-финансовые единицы, известные как доли. У каждой такой доли был свой руководитель – ландрат.

Взяв за образец Ригу и Ревель, которые были присоединены к Российской империи в ходе Северной войны, Петр I ознакомился с системой местного самоуправления в губерниях Эстонии и Латвии, где советы были избираемы. Он решил использовать эту систему административно-территориального управления на российской территории, так как она позволяла решать возникающие вопросы коллективно и принимать взвешенные решения.

Указом от 24 апреля 1713 года Петр I закрепил аналогичный способ коллективного управления в губерниях. Согласно этому документу, в губерниях, в зависимости от их размеров, должны были быть созданы советы ландратов (земских советников) численностью 12, 10 и 8 человек.

Указ также установил систему коллективного управления губернией, согласно которой решение губернатора должно было быть одобрено большинством голосов совета ландратов. Губернатор не мог прямо влиять на голос каждого ландрата, однако имел «двойной голос» и мог использовать его для влияния на общее решение.

Вначале ландраты не избирались народом, а назначались Сенатом на годовой срок из числа кандидатов, предложенных губернатором. Впоследствии Петр I решил, что такой процесс выборов не является справедливым, так как губернатор по сути сам назначал своих ландратов. В результате указом от 20 января 1714 года было установлено, что выбор ландратов должен осуществляться дворянами в каждом городе или провинции с использованием системы подписей.

В 1715 году Сенат, вопреки приказу Петра I, назначил ландратов согласно спискам, предоставленных губернаторами. Однако в следующем году Петр I отменяет свой предыдущий указ и вводит новое правило: ландратами должны становиться офицеры, уволенные со службы по состоянию здоровья или возрасту и не имеющие собственных деревень. Таким ландратам полагалась государственная зарплата размером 120 рублей в год. Фактически, эта сумма являлась пенсией военного офицера в отставке.

В результате ландраты, созданные Петром I для помощи губернаторам, не стали полноценными выборными представителями губернского дворянства. Вместо этого они стали служащими, которые выполняли специальные задания от Сената и глав регионов.

Приближающееся окончание войны побудило Петра I пересмотреть местное региональное управление, которое могло бы эффективно функционировать в мирное время.

В 1720 году в России была проведена новая реформа территориального деления. При этом создавались новые административные единицы – дистрикты и провинции, что привело к отмене губернских долей. Одновременно с этим по всей стране были ликвидированы ландраты.

Вторая губернская реформа стартовала по инициативе Петра I в мае 1719 года. С этого момента доли были ликвидированы, и губернии стали делиться на провинции, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. Была восстановлена Нижегородская губерния, а новоприобретенные земли государства получили статус Ревельской губернии.

В результате губернской реформы, проведенной Петром I, общее число губерний возросло до 11. Только две из них, а именно Астраханская и Ревельская, не были разделены на более мелкие административные единицы. Остальные же девять губерний состояли из 47 провинций. Эти провинции в свою очередь подразделялись на еще более мелкие территориальные единицы – дистрикты.

В качестве главы такого региона губернатор, которого утверждал на должность император. Губернатор управлял гражданскими вопросами в губернии, следил за войсками на этой территории и выполнял полицейские, налоговые и административные обязанности, а также частично судебные. Система управления губернией имела также элементы дворянского представительства: при губернаторе работали ландраты, которые вместе с ним обсуждали и решали возникающие вопросы.

Такие советники при губернаторе выбирались местными советами дворян и объединялись в коллегии. Каждая такая коллегия состояла из 8-12 членов, но только двое из них всегда были при губернаторе. Эти пары менялись каждый месяц, а весь состав коллегии обновлялся – раз в год.

В первой половине XVIII века территории губерний были очень большими, что затрудняло управление ими. Однако это же обстоятельство способствовало укреплению государственной целостности, так как способствовало централизации власти. Проведение губернской реформы имело две цели. Во-первых, нужно было разделить обязанности между главным административным центром и более мелкими периферийными областями. Во-вторых, часть государственных функций должны были быть переданы губернаторам, которые управляли конкретными регионами на месте.

Такие преобразования повлекли за собой увеличение зависимости властей местного и регионального уровня от центрального, поскольку их представители назначались непосредственно царем.

После смерти Петра I в 1727 году прошла административная реформа, по ходу которой дистрикты упразднили. Их заменили на уезды в составе губерний, которые также сохранили внутреннее деление на провинции. Зачастую границы между прежними дистриктами и новыми уездами полностью совпадали или были весьма схожи. В итоге восстановили 166 уездов.

9 января 1727 года Сенат принял Манифест, получивший от современников название «Указ о всенародном облегчении». В манифесте указывалось, что увеличение числа управляющих и административных учреждений по всему государству не только ведет к излишним расходам, но и создает большую нагрузку на население. Различные управляющие имеют свои отдельные административные учреждения, своих канцелярских работников и свой собственный суд, и из-за этого люди вынуждены обращаться в разные инстанции.

Областное управление, введенное Петром I и непонятное для большинства его современников, было фактически заменено на простую систему. Эта новая система была похожа на ранее действовавшую московскую систему управления, которая в таком виде фактически сохранялась до реформ Екатерины II.

Указом от 24 февраля 1727 года, объявленным Верховным тайным советом, были упразднены некоторые административные единицы, созданные во времена Петра I. Также было установлено, что суд и управление переходят к губернаторам и воеводам. Указ возлагал на воевод задачу сбора денежного налога, упомянутого в манифесте.

Административные структуры, заложенные в 1727 году, имели важное значение для пополнения государственной казны.

Губернаторы и воеводы были ответственны за сбор денег и их отправку в столицу. Если возникала недоимка, то именно местные чиновники несли за это соответствующую ответственность.

Было установлено, что Сенат и Камер-коллегия будут выбирать претендентов на пост воеводы и затем представлять их в Верховный тайный Совет для окончательного утверждения. Впоследствии областные власти стали представителями вотчинной коллегии и таким образом начали контролировать деятельность магистратов.

К началу 1727 года были определены основные принципы формирования будущих областных административных структур: управление, осуществляемое губернаторами и воеводам, должно заменить систему областного разделения полномочий, установленную Петром I. Меньшая административная единица с воеводой во главе заменяет петровскую провинцию, при этом принцип иерархической подчиненности подразумевает, что городовой воевода подчиняется провинциальному воеводе, а тот, в свою очередь, – губернатору.

Указом от 24 февраля 1727 года Сенат был призван к разработке инструкции для губернаторов и воевод на местах. Целью данного документа являлось установление общих принципов работы и обязанностей этих должностных лиц.

12 сентября 1728 года Сенат издал указ для местных руководителей, отменяющий административные единицы, установленные Петром I. Указ был предназначен для определения всех обязанностей региональных властей и упорядочивания отношений между различными уровнями местного управления. Речь шла о взаимоотношениях между губернаторами, воеводами разных уровней, а также о связях между всеми руководителями регионов и центральными государственными органами. Основной акцент в указе был сделан на административно-полицейские вопросы, судебные дела и экономические и финансовые вопросы.

Указ от 24 февраля 1727 года требовал от всех местных организаций следовать правилам, установленным Сенатом и коллегиями. Кроме того, Сенат был указан как орган, куда следует обращаться с претензиями к губернаторам, если те нарушают законы или причиняют какой-либо ущерб.

Иерархия власти в губернских органах управления была четко установлена, особенно между губернатором и подчиненными ему властями. Губернатор был посредником между губернской администрацией и центральным правительством, контролировал деятельность подчиненных ему властей и имел право налагать штрафы за нарушения. Однако он не мог сменить провинциального воеводу без указа.

Одновременно с административными преобразованиями происходит образование новых губерний.

В течение первой половины XVIII века управление Российской империей было сильно централизовано, но с приходом к власти Екатерины II эта тенденция стала меняться, и привела к децентрализации регионального управления.

В 1775 году был опубликован документ «Учреждение для управления губерниями», который не только передал часть управленческих полномочий на местный уровень, но и институционально закрепил этот подход. В результате большинство коллегий, ранее являющихся центральными органами власти, были ликвидированы. Отныне отраслевые управления сконцентрировались на губернском уровне.

Принцип унификации управления в разных регионах Российской империи был впервые применен в документе «Учреждение для управления губерний».

Специфика управления имела свои особенности на таких территориях, как Финляндия, Белоруссия, Сибирь, Украина и некоторых других, но фактически с конца XVIII века российское государство становится унитарным.

Унификация управления влекла за собой устойчивость политического строя российского государства, однако выступала и как предпосылка для обострения взаимоотношений между центральным и региональным уровнем управления.

Екатерина II провела новую административно-территориальную реформу с целью улучшения управления регионами и всей страной. Реформа коснулась местного самоуправления и государственной структуры.

Данная реформа выразилась в создании на территории российского государства генерал-губернаторств, в состав которых входило от двух до трех отдельных губерний.

«Учреждение для управления губерниями» установило иерархию руководителей губерний. Во главе стоял наместник или генерал-губернатор. Он осуществлял общее руководство и контроль над деятельностью губернии. Непосредственно за управление отвечал гражданский губернатор. Ему подчинялось губернское правление, которое являлось исполнительным органом власти. В совокупности они формировали структуру управления губернией.

Как итог, управление губерниями было доверено двум личностям: генерал-губернатору, который олицетворял центральное правительство в данной местности, и губернатору, который решал административные вопросы. Так был осуществлен план по разделению контролирующих и руководящих ролей, что явилось частью принципов правления Екатерины II.

Генерал-губернатор выступал в роли представителя центрального правительства и главы губернии, совмещая судебную власть в своих руках, что позволяло ему иметь широкие возможности для правления. Его деятельность была под прямым контролем императора, так как формально он был его представителем в определенном регионе страны. В результате, генерал-губернатору приходилось балансировать внутреннюю государственную политику с интересами империи при выполнении своих обязанностей.

Согласно «Учреждению для управления губерниями», наместничество формально стало равнозначно губернии, а должность наместника приравнивалась к званию генерал-губернатора. Но при реализации системы Екатерина II по факту отошла от принципов этого документа. В результате наместничество не стало равнозначным губернии, и генерал-губернатор стал находиться в структуре власти между губернскими органами и центральным правительством.

Генерал-губернатор осуществлял контроль над административными, финансовыми и судебными органами губернии, возглавляя губернское правление. В состав губернского правления входили также назначаемые центральным правительством два губернских сотрудника, которые помогали генерал-губернатору своими советами. Однако генерал-губернатор имел за собой право на окончательное решение и не был обязан следовать советам советников. Советники, в свою очередь, были обязаны выполнять решения генерал-губернатора.

Административно-территориальные преобразования Петра I и Екатерины II характеризовались различными подходами. Если Петр I формировал области губерний без строгого соблюдения равномерности, что затрудняло управление, то Екатерина II разделила территорию страны на губернии и генерал-губернаторства так, чтобы каждое из них имело приблизительно одинаковую численность населения.

Петр I установил, что каждый губернатор должен руководствоваться индивидуальной инструкцией, выдаваемой ему вышестоящими органами, в то время Екатерина II утвердила для всех губернаторов и генерал-губернаторов единый руководящий документ.

При правлении Петра I не было разницы между статусом губернаторов и генерал-губернаторов. Это просто отражало особенности различных территорий. Во время же правления Екатерины II эти статусы имели значительные различия. Генерал-губернаторы или наместники представляли центральную власть, в то время как губернаторы занимались административными вопросами на местах.

При Петре I административное деление страны включало генерал-губернаторства и губернии, которые не имели существенных различий. Екатерина II провела реформу, в результате которой были установлены принципиальные различия между этими административными единицами. Теперь генерал-губернаторства стали включать в себя от 2 до 3 губерний, каждая из которых, в свою очередь, состояла из уездов.

Список литературы:

1. Александрова, И.Ф. К истории учреждения таврического магометанского духовного правления / И.Ф. Александрова – Текст: непосредственный // Известия таврической ученой архивной комиссии. Симферополь. – 1918. – Т. 54. – С. 316-356.
2. Башкова, И.С. Проекты совершенствования делопроизводства губернских канцелярий в первой половине XIX века / И. С. Башкова – Текст: непосредственный // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. – 2020. – № 1(53). – С. 27-37.
3. Кравчук, А.С. Из истории государственного строительства в Крыму: Таврическая губерния в свои первые десятилетия / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Пространство и Время. – 2014. – № 3(17). – С. 189-197.
4. Кравчук, А.С. Институт губернаторства в Таврической губернии: антропология власти: 1802-1854: диссертация ... к.и.н. / А.С. Кравчук – Текст: непосредственный. – Симферополь. – 2016. – 228 с.
5. Кравчук, А.С. К истории административных практик таврического гражданского губернатора Дмитрия Борисовича Мертваго (1803-1807) / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Электронное научное издание Альманах Пространство и Время. – 2016. – Т. 12, № 1. – С. 2.
6. Кравчук, А.С. К истории Комиссии по искоренению злоупотреблений в Таврической губернии / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Вестник Санкт-Петербургского университета. История. – 2021. – Т. 66, № 1. – С. 44-55.
7. Кравчук, А.С. К истории Крымского виноградного училища (1804-1841) / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Исторические науки. – 2018. – № 1. – C. 20-32.
8. Кравчук, А.С. Неизвестный брат известного революционера: херсонский и таврический губернатор В.И. Пестель / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Пространство и Время. – 2015. – № 1-2(19-20). – С. 202-206.
9. Латышева, Е.В. Таврическая казенная палата в системе государственных учреждений Крымского полуострова / Е. В. Латышева – Текст: непосредственный // Государственный аппарат управления в империи Романовых: эффективность деятельности властных структур и бюрократии: Материалы Всероссийского научного симпозиума, посвященного 100‑летию со дня рождения видного российского историка-археографа Натальи Федоровны Демидовой, Уфа, 16–18 декабря 2020 года. – Уфа: Уфимский федеральный исследовательский центр РАН, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт истории, языка и литературы Уфимского научного центра Российской академии наук, 2021. – С. 180-187.
10. Марциновский, П.Н. Основные отрасли экономики Крыма в 1-й половине XIX в / П. Н. Марциновский – Текст: непосредственный // Труды междисциплинарной научно-практической конференции «Феодосийские научные чтения». – 2017. – № 4. – С. 147-151.
11. Марюткин, В.В. Институты военного губернатора и генерал-губернаторской власти и их эволюция в истории Российской империи / В. В. Марюткин – Текст: непосредственный // Вестник Башкирского университета. – 2020. – Т. 25, № 1. – С. 220-225.
12. Михеева, Ц.Ц. Становление института губернатора в период петровских реформ / Ц. Ц. Михеева – Текст: непосредственный // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. – 2011. – № 4. – С. 7-18.