ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

PUBLIC SERVICE AS AN INSTITUTION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEM

Narmina Alekberova

master student, Academy of Public Administration under the President of the Republic of Azerbaijan,

Azerbaijan, Baku

АННОТАЦИЯ

Государственная служба как подсистема в системе государственного управления занимает одно из ведущих мест и является, пожалуй, одним из важнейших механизмов, обеспечивающих эффективность управления государством.

Главной функцией института госслужбы является управление. Именно управление от имени государства воздействует на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, удовлетворения наиболее общих интересов и потребностей социальных слоев и групп, прав и свобод граждан.

В последние годы государственная служба все чаще рассматривается как система общественных институтов – правового, социального, организационного, нравственного, политического, экономического и т.д.  Государственная служба тесно связана с другими социальными институтами общества, реализующими социальную политику государства: семьей, системой здравоохранения, средствами массовой информации, с общественными и предпринимательскими структурами и др. Воздействие государственной службы на эти структуры гражданского общества проявляется через ее кадры, способные действовать на основе таких нравственных принципов, как справедливость, уважение человеческого достоинства, порядочность и т.д. Недооценка государственными служащими интересов общества сказывается на отношении к ним самого населения. Негативность этого отношения выявляет прямую зависимость между совершенствованием организации государственной службы и возрождением доверия к ней со стороны населения. На необходимость возрождения доверия к государственным служащим указывают результаты опросов проводимых социологических исследований. Подобная ситуация свидетельствует о необходимости реформирования государственной службы.

ABSTRACT

Public service as a subsystem in the system of public administration occupies one of the leading places and is, perhaps, one of the most important mechanisms that ensure the effectiveness of state governance.

The main function of the institution of civil service is management. It is management on behalf of the state that influences the social life of people in order to organize it, to meet the most common interests and needs of social strata and groups, rights and freedoms of citizens.

In recent years, public service is increasingly considered as a system of public institutions - legal, social, organizational, moral, political, economic, etc. The public service is closely connected with other social institutions of the society, realizing the social policy of the state: family, health care system, mass media, public and business structures, etc. The impact of the civil service on these structures of civil society is manifested through its personnel capable of acting on the basis of such moral principles as justice, respect for human dignity, decency, etc. Underestimation by civil servants of the interests of society affects the attitude of the population itself. The negativity of this attitude reveals a direct correlation between the improvement of the organization of public service and the revival of public confidence in it. The need to revive confidence in public servants is indicated by the results of surveys conducted by sociological research. This situation indicates the need to reform the civil service.

Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, профессиональное развитие, органы исполнительной власти, институт государственного управления.

Keywords: public administration, public service, professional growth, executive authorities, the Institute of public administration.

ВВЕДЕНИЕ

Государственное управление - это вид управления, который в узкоспециальном смысле представляет собой системно организованную деятельность исполнительной власти и иных субъектов, сочетающую исполнительно-распорядительные и иные формы организующего взаимодействия государства с управляемой подсистемой в целях упорядочения и комплексного социально-экономического развития общества [1].

Государственное управление представляет собой целенаправленное воздействие на общество, как на систему по осуществлению государственной власти, по реализации целей, задач и функций государства. Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов. В основе работы государственных органов лежит профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий, то есть государственная служба.

Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

· выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

· подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

· создание организационных структур власти;

· принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

· осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации [2].

Определяющим фактором обеспечения целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальная наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как они исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие.

Различают функции государственного управления по предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические [3].

Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование.

Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура государственного управления включает в себя определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности [4].

Государственная служба рассматривается учеными также в контексте обсуждения общих государственно-правовых явлений:

· функции государства;

· государственное управление;

· государственный аппарат и его деятельность;

· административно-правовые отношения с участием государственных служащих.

Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «государственная служба» тесно пересекается с государственным управлением.

АНАЛИЗ

Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы.

Различают несколько моделей государственной службы. Наиболее распространенной является административная (бюрократическая) модель государственной службы. Бюрократические начала в государственном управлении очень сильны, но, тем не менее, в развитых странах предпринимаются попытки преодолеть их недостатки путем реализации альтернативной модели государственного управления – менеджеральной системы, заимствующей все лучшее, что накоплено в частном секторе [5].

В зависимости от особенностей формы правления в том или ином государстве возможно построение государственной службы согласно двум взаимоисключающим концепциям. Для англосаксонской государственной системы характерно применение доктрины совместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства. Как правило, ключевые посты в исполнительном аппарате закрепляются за представителями победившей на выборах партии.

Для континентальной государственной системы, напротив, характерен принцип несовместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства.

К этим конструкциям тесно примыкают еще две доктрины, затрагивающие вопросы комплектования государственного аппарата.

Доктрина лояльности считает разумным комплектовать государственный аппарат сторонниками победившей на выборах партии. Этот принцип может сочетаться с сохранением депутатского мандата, либо с требованием прекращения депутатских полномочий.

Доктрина нейтральности, наоборот, считает, что опытные и квалифицированные служащие ценны сами по себе. Они выступают противовесом политическому популизму и тенденциям к постоянным переменам, а потому привносят в государственную деятельность элемент стабильности. Предполагается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие остаются профессионально исполнять свои обязанности. Несменяемость государственных служащих в условиях смены правящей политической верхушки, как правило, сочетается с многопартийностью. Кроме того, она реализует принцип профессионализма [6].

В результате реформ государственного управления в осуществлении государственных функций роль государственной службы в управленческой деятельности только повышается.

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы за рубежом пришлось на 90-е гг. ХХ в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляли реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Реформы государственной службы обычно обусловливались стремлением решить текущие проблемы страны и по возможности стратегические задачи — создать службу, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям [7].

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией;

2) достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

4) «менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

5) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

6) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США) [8].

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них — Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы [9]. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете это приводит к консервации имеющихся в стране недостатков под «прикрытием» проведенных реформ.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель (в федеративном государстве); относительно децентрализованная открытая модель (в унитарном государстве); децентрализованная открытая модель (в федеративном государстве).

• 1. Закрытая модель государственной гражданской службы

В соответствии с закрытой моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется:

1) субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;

2) «закрытой» системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;

3) высоким правовым и социальным статусом государственных служащих, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

4) сложной процедурой увольнения государственных гражданских служащих.

1.1. Централизованная закрытая модель

Эту модель можно рассмотреть на примере Франции. Данная модель сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Были провозглашены открытость государственной службы, служение общественным интересам, созданы система конкурсного отбора служащих, специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладала тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основной целью реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим разрешены забастовки, увольнение их стало возможным только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы [10].

Реформы 1981—1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам закрытой модели государственной службы модели, сложившейся во Франции, присущи:

1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;

3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

1.2. Относительно децентрализованная закрытая модель

На основе этой модели построена государственная гражданская служба Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа») [11].

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957—1985 гг. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в ред. от 3 декабря 1998 г.).

Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;

2) разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;

3) многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;

4) высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;

5) полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».

• 2. Открытая модель государственной гражданской службы

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

2.1. Относительно децентрализованная открытая модель

Такая модель действует в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота — Тревельяна британскому парламенту в 1854 г. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих: администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 г. открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а «дженералистов» — служащих с общим гуманитарным образованием [12].

В 1979 г. премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. С одной стороны, данная реформа позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

2.2. Децентрализованная открытая модель

Эта модель применяется в Соединенных Штатах Америки. В 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном «victor’s spoils system»: должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX — начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была разработана единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor’s spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.: служащим было запрещено участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960—1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция к «политизации» государственной службы [13].

В 1978—1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет принятия принципов «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;

3) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

4) дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие — высшие политические назначенцы, гражданские служащие — профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих.

В 1992 г. в США осуществлена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе чего в 1993 г. принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. В 1993—1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17 %.

Ввиду того, что государственная служба выступает как механизм государственного управления все перемены, происходящие в политической системе, отражается в государственном управлении и в государственной службе [14].

Сравнительный анализ реформ государственной службы зарубежных стран позволяет создать условия для формирования национальной государственной службы в соответствии со светскими ценностями. В западных странах проведенные реформы государственного управления и государственной службы характеризуются многоаспектностью. К ним относятся:

1) сокращение государственных расходов; в том числе совокупного фонда заработной платы;

2) сокращение патронажа;

3) повышение гибкости контрактов о найме;

4) сокращение совокупных расходов на заработную плату;

5) улучшение материальных стимулов;

6) решение проблемы предполагаемой коррупции и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора;

7) повышение эффективности деятельности и уровня услуг [15].

Одним из направлений реформ в государственной системе является упрощение структуры центральных органов власти и обеспечении гармонии направленных на проведение реформ в организационной структуре исполнительной власти.

В зарубежных странах при проведении реформ государственной службы основное внимание уделяется нижеследующим направлениям: управление системы карьеры, т.е. более надежной гарантии обеспечения работой и защита от политического вмешательства; освобождение кадров от государственной службы и проведение сокращений проводится только на юридических основаниях; личным стимулированиям – продвижение вперед по образцовой службе и механическое применение правил вознаграждения; открытость – стимулирование карьеры в рамках открытой системы.

Не существует универсальных моделей в сфере проведения реформ в системе государственной службы. В каждой стране реформы проводятся соответственно уровню развития общества, применяется опыт передовых стран в сфере организации государственной службы. История права даёт нам множество примеров, подтверждающих этот тезис автора. Приведем некоторые из них. Наиболее ярким примером является “Табель о рангах” Петра Великого, который вобрал в себя принципы организации государственной службы таких передовых стран того времени, как Англия, Швеция, Пруссия, Голландия.

Можно сказать, что бюрократическая система применяется во многих странах, в том числе и в республиках СНГ. Созданная в начале XIX века модель рациональной бюрократии М. Вебером на основе Китайской модели после Второй Мировой войны, начался широко применяться в капиталистических странах, особенно в США. Впервые примененный прием на работу в США путем патронажа в ограниченном виде широко распространено во многих странах мира. В свою очередь голландская система государственной службы была заимствована из Англии и Швеции. Система экзаменационного приема на государственную службу, примененная более двух тысяч лет тому назад в Китае, была плодотворно использована в Англии, США и Франции. Созданная во Франции система замкнутой карьерной службы и административный трибунал широко распространился в таких странах, как Англия, США, Германия, также созданная в США система “Службы высших руководителей” (СВР), стала пролегоменом указанного подразделения в управлении Австралии, Венгрии, Южной Кореи и Новой Зеландии. И, наконец, институт Омбудсмана, возникший в ХVII веке в Швеции и преследующий цель контроля за деятельностью чиновников, а также исполнения законов, распространилась по всему миру и внедряется в 120 государствах.

Начиная, с ХХI века во многих странах формируется новая модель государственной службы, приближающейся к менеджменту. Этот модель в широком виде возникла во времена правления премьер министра М. Тэтчера в Великобритании, и затем стал применяться в других странах. Практика миграции между государственной службой и бизнесом Англии расширил ее географию во всем мире. СВР создается из небольшой группы высших государственных чиновников, обладающих большим опытом управления. Цель создания этой службы является укрепление потенциала управления и улучшения обеспечения работ по подготовке кадров к государственной службе. В США СВР по своей природе является особой кадровой системой в органах исполнительной власти, сюда входят карьеристы и политические чиновники, занимающиеся основные должности в государстве [16].

Для теории и практики государственной службы было бы полезно обратить внимание на следующие задачи:

- продолжение демократических реформ в государственной службе и его превращение в прочный социально-правовой институт;

- еще больше усовершенствовать комплексно-правовое регулирование государственной службы.

- создание механизма реализации как социального института правил этического поведения государственного служащего, перенесение на передний план социальной ответственности;

- повышение эффективности и авторитета органов управления государственной службы, расширение полномочий;

- формирование четкой и продуманной системы контроля деятельности государственной службы;

- предотвращение случаев субъективизма в приеме на государственную службу.

Государственный служащий без знания полномочий государственного органа по осуществлению целей и функций государства, где он работает, без знания должностного регламента, не сознавая сущность государственного управления, не сможет правильно и эффективно построить свою деятельность.

Все субъекты управления должны знать основные характеристики управляемых объектов, ориентироваться на них и учитывать при формировании и реализации управляющих воздействий.

Известно, что сущность государственной службы определяется содержанием государственного органа и государственного управления. Анатомия каждого государственного органа должна соответствовать динамическим требованиям его деятельности. Организационная структура раскрывает построение субъектов управления, призванное быть адекватным и достаточным для практической реализации целей и функций управления. Структура органа обеспечивает эффективность его деятельности. Содержанию государственного органа должна соответствовать своя форма. Если содержание не согласуется с формой, возникает противоречие, форма не обладает никакой сущностью и возникает необходимость создания новой формы. Форма, соответствующая содержанию, содействует развитию содержания, ускоряя ее. Во многих случаях старая форма не соответствует измененному содержанию, начинает задерживать его дальнейшее развитие.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество, как систему по реализации государственной власти, целей, задач и функций государства.

Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как функциональное проявление государственной организации общественной жизни. Именно через госслужащих государство выполняет свои функции. На практике государственная служба представляет собой вид профессиональной деятельности и заключается в содействии реализации задач и функций государственного органа, службы или учреждения.

В работе были рассмотрены теоретические вопросы и определено, что в настоящее время государственная служба обладает следующими характерными признаками:

· государственный характер деятельности;

· профессиональный характер деятельности;

· деятельность по обеспечению полномочий государственных органов;

· публичный характер службы;

· осуществляется только в государственном органе.

Профессиональная деятельность государственного служащего направлена на выполнение государственных задач и функций и является выражением публичной власти. Институт государственной службы, с одной стороны, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а с другой – служить во благо обществу, повышать качество жизни населения, обеспечивать порядок и рациональную организацию в социальном пространстве, выступать гарантом прав и свобод человека.

В процессе написания работы была обоснована актуальность выбранной темы, раскрыты цели и задачи, поставленные в начале. В результате было выявлено, что большинство государств проходит административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера.

Реформа предполагает повышение эффективности государственного управления, основным механизмом которого является государственная служба. Государственная служба призвана внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны, обеспечение правопорядка, а также развитие институтов гражданского общества. Реформа призвана создать административно-правовые механизмы на пути разрастания коррупции в системе государственной службы, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти как внутри самой власти, так и в гражданском обществе.

Также было выявлено слабое влияние государственной службы на улучшение государственного управления, что связано с тем, что в ее современной организации есть ряд существенных недостатков:

· недооценка места и роли государственной службы в системе власти и управления;

· отсутствие четких целей и задач службы, критериев ее оценки;

· неиспользование лучшего отечественного и зарубежного опыта управления государственной службы;

· возложение на политиков части функций государственной службы, к выполнению которых они не приспособлены.

Таким образом, можно сделать вывод, что преуменьшение роли государственной службы, недооценка возможностей административно-управленческого аппарата, а также его неэффективное использование отрицательно сказывается на качестве государственного управления.

Применение лучшего государственного и зарубежного опыта, искоренение имеющихся организационных недостатков, постановка новых целей перед государственной службой будут способствовать повышению ее роли в совершенствовании государственного управления, обеспечении его эффективности и рациональности.

На основании проведенного исследования определено, что формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное мероприятие с целью результативности государственного управления в соответствии с современными требованиями.

Список литературы:

1. Демин А.А. Государственная служба . - М.: Юрайт, 2017. – С. 105.
2. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право 2017. – С. 59.
3. Демин А.А. Государственная служба, Указ.соч. – С. 231.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. -  2016 . – С.99.
5. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук . М., 2015. – C.113.
6. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления / И.Н. Барциц . - М.: Экзамен, 2017. – C.464.
7. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко . - М.: Гардарики, 2017. – C.320.
8. Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. М., 2003. – C.122.
9. Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс М., 2001. –C.85.
10.  Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Под ред. З.М.Черниловского. М.: Юридическая литература, 1984, C.472.
11.  Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров (социально-правовые проблемы). М.: Наука, 1982, C.232.
12.  Песчанский В.В. Служащие в буржуазном обществе (на примере Англии). М.: Наука, 1975, C.379.
13.  Новиков А.В. Правовые формы организации государственной службы в США. М.: Юридическая литература, 1974, C.192.
14.  История государства и права зарубежных стран / Под ред. О.А.Жидкова и др. Учебник. В 2-х т. Т.2, М.: НОРМАИНФРА-М, 2001, C.712.
15.  Мэннинг Н. и Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. Весь мир, 2003, C.41-42.
16.  Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право, 1996, №6, C.133.