БЮДЖЕТНЫЙ КРИЗИС И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE BUDGETARY CRISIS AND PROBLEMS OF REALIZATION OF THE INTERBUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION

АННОТАЦИЯ

Дана характеристика современному бюджетному кризису в России, как ещё одному этапу развития бюджетных отношений в государстве. Показаны межбюджетные взаимосвязи в государства и регионов в условиях бюджетного кризиса. Перечислены возможные пути снижения негативных последствий бюджетного кризиса для региональных бюджетов и возможность их исполнения на современном этапе.

ABSTRACT

The characteristic is given to modern budgetary crisis in Russia as to one more stage of development of the budgetary relations in the state. The interbudgetary interrelations to the states and regions in the conditions of the budgetary crisis are shown. Possible ways of decrease in negative consequences of the budgetary crisis for regional budgets and a possibility of their execution at the present stage are listed.

Ключевые слова: бюджетный кризис, межбюджетные отношения, бюджетный федерализм.

Keywords: budgetary crisis, interbudgetary relations, budgetary federalism.

Бюджетный кризис представляет собой ситуацию резко обостряющегося дефицита бюджета, когда государство теряет возможность выполнения своих обязательство, прежде всего перед обществом. Бюджетный кризис, закономерное явление, проявляющееся так или иначе в любой постсоциалистической стране [7, с. 84].

Российское правительство сегодня отмечает начало третьего бюджетного кризиса [15], включающий в себя недобор налогов и пошлин, рост дефицита и пр., о чем свидетельствуют данные Министерства финансов РФ [10]. Из отчета об исполнении бюджета за 2018 год видно, что:1) доходы от нефти и газа в бюджете сократились впервые с 2012 года [6]. Премьер-министр РФ Д.А. Медведев на одном из заседаний сказал: «Впервые за несколько лет больше половины доходной части, около 55 %, сформировано за счет доходов нефтегазового характера - почувствуйте разницу» [18]. Тогда же министр финансов А.Г. Силуанов отметил, что дефицит федерального бюджета, который составил 2,3 % ВВП, впервые с 2010 года демонстрирует превышение расходов над доходами; 2) налоговые доходы (от управления имуществом и таможенные платежи) сократились на 31,2 %, то есть более чем на 970 млрд. руб. Большая часть потерь связана с падением цен на сырье – экспортные пошлины сократились на 60,8 %, в том числе из-за падения цен на нефть бюджет не досчитался 552 млрд. руб. [10]; 3) также наблюдается спад инвестиций в основной капитал в годовом выражении. Так в июне 2017 года он достиг 7,1 %, а в июле – уже 8,5 %. В те же месяцы 2018 года инвестиции сократились на 5,6 %. Как следствие вышеперечисленных проблем – социальный кризис: численность населения России с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2018 году выросла на 2,8 %, численность малоимущих составила 15,1% от общей численности населения, в сравнении с 13,1 % в 2017 году. По прогнозам, во втором полугодии 2019года страну ожидает еще более сложная ситуация [12].

Бюджетный кризис страны безусловно остро сказался и на межбюджетных отношениях. Уже на 2019 год дефицит консолидированного бюджета регионов составил менее 200 млрд руб., или 2,2 % их доходов, что в 2 раза меньше по сравнению с предыдущим годом [9]. Из-за снижения дефицита замедлился рост долга, а доля коммерческого долга в совокупном долге перестала расти. Вопрос о достоинствах такой экономической реакции, а также о стабилизации межбюджетных отношений в условиях бюджетного кризиса сегодня стоит практически на первом месте.

По мнению автора множества финансово-экономических публикаций А. Махонина, это временное улучшение и такой точке зрения есть три основные предпосылки. Во-первых, значительный профицит бюджета нескольких нефтедобывающих регионов, значительно снизивший средний дефицит региональных бюджетов. Во-вторых, рост налога на прибыль, вызванный ростом цен, девальвацией рубля и увеличением ставки налога на дивиденды, в результате чего практически в половине регионов налог вырос более чем на 10 %. Третья, и на наш взгляд основная причина – в 2018 годупроизошло изменение политики федерального центра относительно указов Президента РФ, основное бремя исполнения которых с 2012 г. несли региональные бюджеты. Центр отказался от давления на регионы в части наращивания ФОТ работникам бюджетной сферы, скорректировал дорожные карты, изменил методику расчета средней зарплаты по регионам и рекомендовал субъектам РФ проводить более жесткую расходную политику [19]. Таким образом, практически в 50% регионов по сравнению с 2017 г. расходы в номинальном выражении или не выросли, или снизились.

Следуя существующим тенденциям, в течение 2019 года накопленные «пробелы» отечественной модели бюджетного федерализма в совокупности с финансовым кризисом и началом электорального цикла будут способствовать нарастанию несбалансированности региональных бюджетов, увеличению долга и в итоге – росту рисков рефинансирования [13]. Степень отрицательного эффекта бюджетного кризиса в регионах РФ будет зависеть от того, как будут решены вопросы продолжительности бюджетной политики экономии, готовности Правительства РФ предоставить им дополнительную финансовую помощь, создавать антирисковые условия практики рефинансирования регионов, а также условия для эффективного кредитования регионов и, безусловно, выбора более совершенной, подходящей к современным экономически нестабильным условиям новой бюджетной политики и пр. Рассмотрим данные аспекты более подробно.

Итак, политика экономии. По данным Минфина за 2018 год, расходы регионов нашей страны выросли в среднем на 4 %, что является весьма низким уровнем, особенно в сравнении с инфляцией в 14 % за тот же период [14]. Поддержание такого низкого роста отражается на регионах следующим образом: они сокращают капитальные расходы, оптимизируют расходы на содержание бюджетных учреждений, наращивают кредиторскую задолженность. Продолжение такой политики поставит федеральное Правительство перед трудным выбором: первый вариант - понести в выборный год репутационные издержки в связи с неисполнением указов (например, в номинальном выражении зарплаты многих категорий работников бюджетной сферы, по-прежнему ниже целевых показателей, а в реальном – ниже, чем в 2012 г. [16, с. 12]), но обеспечить финансовую дисциплину. Второй вариант - позволить регионам нарастить расходы, что в условиях стагнации налоговых доходов разбалансирует региональные финансы. Последний сценарий приведет, к увеличению долга регионов почти вдвое до 60 % доходов бюджетов уже к началу 2020 г. (сейчас долг составляет 35 %). По мнению Счетной палаты и экспертов ведущих экономических институтов — ВШЭ, РАНХиГС, Института Гайдара, долги регионов РФ стремительно растут и будут расти; больше всего регионы задолжали российским и зарубежным коммерческим банкам, а также международным финансовым организациям — 37,6 % от общего объема долга. Еще 37,3 % приходится на бюджетные кредиты [4]. При этом потребности в ежегодном рефинансировании долга составят около 15–16 % доходов регионов. Как показывает российская практика конца 1990-х и кризиса 2008–2009 гг., региональные дефолты происходят примерно с таких уровней [15]. Оба сценарных варианта сопряжены с политическими рисками, и какой из них выберет федеральное правительство, на данном этапе – достоверно не известно.

Второй вопрос –дополнительные субсидии из федерального бюджета в регионы. По мнению экспертов международного рейтингового агентства, Standard & Poor's (S&P), в 2019 году регионы, столкнутся со стагнацией крупнейших источников своих доходов – налога на прибыль и НДФЛ (составляют более 50 % доходов) [2]. Даже номинальный рост этих налогов может оказаться под вопросом. Рост поступлений налога на прибыль будет сильно ограничен исчерпанием эффекта девальвации рубля, стагнацией ВВП, сжиманием прибыли в корпоративном и финансовом секторах. В то же время замедление роста номинальной заработной платы в экономике не позволяет надеяться на быстрый рост НДФЛ (в 2017 году он вырос всего на 5,5 %). При этом решать проблемы за счет наращивания дефицита и долга у многих регионов, на наш взгляд, не имеет практического смысла. Так, примерно в 20 регионах долг превысил или вплотную приблизился к ограничению Бюджетного кодекса в 100 % собственных доходов. Таким образом, более слабым регионам будет необходимо или продолжить оптимизировать расходы, или полагаться на дополнительную помощь федерального центра. В 2019 г. дополнительная помощь может понадобиться не только приведенным двадцати регионам, но, учитывая стагнацию доходов и высокую долю негибких расходов (доля расходов на оплату труда в среднем превышает 50 % текущих расходов регионов), и большому количеству прочих субъектов РФ. По нашему мнению, без роста поддержки не избежать дальнейшей разбалансировки региональных бюджетов.

Третий вопрос – разработка антикризисных мер в направлении системы рефинансирования регионов. Несмотря на заявления о недопустимости дефолтов регионов Минфина еще в 2017 году [8], всё же этот экономический феномен имеет место быть. В начале 2018 г. в некоторых регионах уже происходили случаи просрочек платежей по банковским кредитам, в начале 2019 года данная тенденция прогрессирует [5]. В зависимости от деталей этих случаев такие просрочки могли бы трактоваться как дефолты. По мнению современного экономиста А.И. Пивоваровой, причины кроются в высоких рисках рефинансирования: на фоне слабых бюджетных показателей ряд регионов оказывается в сильной зависимости от финансовых рынков и/или федерального центра, нежелание или невозможность которых своевременно и в нужном объеме предоставлять кредитные ресурсы приводит к ослаблению ликвидности и неплатежам по долгу [11, с. 25]. В 2019 г. регионам предстоит погасить около 500 млрд руб. коммерческого долга (банковских кредитов и облигаций). В 2018 году часть потребностей была закрыта льготными бюджетными кредитами из федерального бюджета в объеме более 300 млрд руб. В бюджете на 2019 г. предусмотрена аналогичная сумма [1]. Однако, как в 2018 году, так и в текущем, этих средств недостаточно. Регионам все равно приходится занимать на рынках, в результате чего дорогой и, как правило, короткий коммерческий долг по-прежнему составляет большую часть долгового бремени регионов. При этом бюджетные кредиты не решают, а лишь переносят проблему на будущее. На наш взгляд, в течение ближайших нескольких лет может встать проблема с погашением уже самих бюджетных кредитов, накопленный объем которых к концу 2019 года, по мнению экспертов Standard & Poor's, достигнет 1 трлн руб.

Вопрос о кредитовании регионов стоит не менее остро на сегодняшний день. По прогнозам, в ближайшие три года для финансирования дефицитов и рефинансирования долга регионам предстоит привлечь более 2,2 трлн руб. банковских кредитов [3]. Это означает, что кредитование регионов должно расти темпами примерно 25 % в год. На фоне структурных проблем российской банковской системы возможности такого быстрого роста этого вида кредитов могут быть ограничены. Более того, банки уже начинают отказываться кредитовать те регионы, кредитное качество которых, с их точки зрения, вызывает опасения [17, с. 27]. Также сказываются негибкость кредитных контрактов, и рекомендация Министерства финансов РФ банкам ограничить максимальную ставку по кредитам регионам. Таким образом, можно сделать вывод о том, что при текущей стоимости фондирования кредитование субъектов становится для банков малорентабельным. В связи с этим мы считаем, что доступ регионов к банковскому финансированию не может считаться устойчивым. Более того, для ряда регионов доступ на рынки капитала и банковского кредитования уже фактически закрыт.

В рамках существующей централизованной системы межбюджетных отношений российские регионы в значительной степени ориентируют свою финансовую политику на меры и практики, рекомендуемые центром. Однако, данные рекомендации весьма противоречивы. С одной стороны, центр призывает регионы к бюджетной дисциплине, с другой – закон не предусматривает строгих санкций за нарушение субъектами РФ ограничений Бюджетного кодекса; требует проводить взвешенную долговую политику, но выдает льготные бюджетные кредиты тем, кто в прошлом более рискованно управлял долгом (привлекая, например, короткие банковские кредиты); рекомендует регионам увеличивать горизонт финансового планирования, но ежегодно корректирует механизм уплаты налогов, поступающих в регионы, и меняет порядок предоставления финансовой помощи. Разнонаправленные сигналы дезориентируют субъекты РФ, часто дестимулируют эффективное управление финансами и долгом, в итоге повышая кредитные риски.

Наличие подобных несоответствий, с одной стороны, говорит о том, что острота финансовых проблем в регионах Российской Федерации будет увеличиваться. С другой – о том, что у федерального центра есть пространство для широкого спектра действий. Принятие нескольких принципиальных решений позволит скорректировать текущий инерционный сценарий, в рамках которого разбалансировка региональных бюджетов практически неизбежна. Сможет ли Правительство РФ осуществлять такую политику покажет 2019 год.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" // Собрание законодательства РФ", 08.12.2017, N 49
2. Васильев В. Наталья Зубаревич: главный риск для регионов РФ – стагнация доходов населения // Голос Америки (включено в реестр иностранных агентов). ИТАР-ТАСС. – 07.06.2018. – ULR: http://www.golos-ameriki.ru/content/original-viktor-vasiliev-zubarevich-stantation-income/2811127.html
3. Волкова О., Милюкова Я. Новгородская область первой из российских регионов допустила дефолт // Аналитической агентство RBK. 09.06.2018. – ULR: http://www.rbc.ru/economics/09/06/2015/557706719a794772e63bd6b2
4. Волкова О., Бочарова С. Эксперты предупредили о растущих угрозах для бюджетов регионов // Данные агентства RBK. – ULR: http://www.rbc.ru/economics/11/11/2015/564214a79a79470ac3e14728
5. Волин Е. Астрахань все хуже платит по долгам // Астраханский новостной портал. – 06.03.2018. – ULR: http://kaspyinfo.ru/85362-2/
6. Годовой отчет об исполнении бюджета РФ. 2018 год // Официальный сайт Федерального Казначейства России. – ULR: http://xn--80aaglioc0an2al0d.xn--p1ai/
7. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь. Словарь современной экономической науки. - 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2003. — 520 с.
8. Минфин не допустит дефолтов каких-либо регионов страны – Силуанов // Информационное агентство Финмаркет. – 24.01.2017. – ULR: http://www.finmarket.ru/news/3612949
9. Минфин: Дефицит консолидированного бюджета России в январе-феврале снизился в 8 раз // МФД-ИнфоЦентр – ULR: http://mfd.ru/news/view/?id=2067657
10. Нетреба П., Милюкова Я. Правительство зафиксировало первые симптомы бюджетного кризиса // Новости Агентства RBK. – 09.09. 2018. ULR: http://www.rbc.ru/economics/09/09/2015/55f065b19a7947fc6aa6b00a
11. Поварова А.И. Региональные бюджеты 2017: проблемы формирования и реализации // Проблемы развития территории. 2018. №1 (75). С.24-36.
12. Прогноз-2019: Треть населения России может пополнить армию бедных из-за падения цен на нефть. // МФД-ИнфоЦентр. -ULR: http://mfd.ru/news/view/?id=2045769
13. Положение дел в сфере межбюджетных отношений // Деловая Россия. – 2019. – ULR: http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181
14. Расходы региональных бюджетов РФ за 2015 год // Данные Министерства финансов и Федерального Казначейства РФ. – ULR: http://info.minfin.ru/fbrash.php
15. Родионов К. Бюджетный кризис в России: Welcome Back to the 90’s! // Электронный журнал «Reed». – 15.09.2018. – ULR: http://r-e-e-d.com/welcome-back/
16. Рудник Б.Л., Романова В.В. Бюджетное финансирование социальной сферы: показатели, проблемы, направления решения. – М.: ВШЭ. – 2018. 27 с.
17. Сметанин С.В. Кредитование региональных и муниципальных бюджетов Федеральным казначейством // Журнал «Финансы». – 2018. - №7. – С. 27-28
18. Стенограмма заседания Правительства РФ от 09.09. 2018 г. – ULR: http://m.government.ru/all/19596/
19. Синельников-Мурылев М., Мамедов А. Региональные бюджеты-2015: три способа решения проблемы дефицита // Forbes. – 2018. – ULR: http://www.forbes.ru/mneniya-column/vertikal/272987-regionalnye-byudzhety-2018-tri-sposoba-resheniya-problemy-defitsita