ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО СТАТУСА КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ

В Российской Федерации центральным институтом защиты прав и законных интересов являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – комиссии). Они играют большую роль в борьбе с такими социальными явлениями: беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и др. В настоящее время не только исследователи, но и представители власти отмечают на необходимость реформирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних [1, c. 141].

На сегодняшний день из-за недостаточного правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав невозможно в полной мере отнести их к органам государственной власти субъектов РФ, муниципальным образованиям, или комиссии являются чем-то иным. Данная проблема возникла из-за того, что в Федеральный закон от 24 июня 1999 года№ 120-ФЗ«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – ФЗ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ) определяются лишь рамки правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних. Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 года № 995 (далее – примерное положение), определяет структуру системы комиссий по делам несовершеннолетних, полномочия каждых из них, но не дает понять, комиссии - это органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления или что-то иное. О.Ю. Таибова отмечает, что система комиссий по делам несовершеннолетних состоит из 3 звеньев: Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних, регулируемая Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272, комиссии по делам несовершеннолетних субъектов РФ, комиссии в муниципальных образованиях [2, c. 63]. Однако ФЗ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ, Примерное положение, региональное законодательство не включают правительственную комиссию в систему профилактики, что во многом и так затрудняет определение правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних.

Одним из вариантов определения правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних является отнесение их к органам государственной власти субъектов РФ. Данную точку зрения поддерживает О.Е. Винниченко. Она отмечает [3, c. 134]:

Во-первых, ст. 11 ФЗ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ, что комиссии создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в целях координации органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и др.

Во-вторых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет комиссии правом рассматривать, привлекать к административной ответственности, т.е. наделяет их государственно - властными полномочиями.

Однако нельзя полностью согласиться с данной точкой зрения, так как наряду с комиссиями по делам несовершеннолетних, создаваемых высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, создаются комиссии в муниципальных образованиях, в большинстве регионов страны данная формулировка закреплена в региональном законодательстве, например ст. 6 закона Красноярского края от 31 октября 2002 года № 4-608 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: «в крае создаются комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Красноярского края (далее - краевая комиссия), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах и городских округах края (далее - комиссии в муниципальных образованиях)».

Помимо этого, в составе Правительства РФ действует Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних, которая координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанную с обеспечением исполнения законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав. Она также осуществляет создание согласованных подходов к решению основных вопросов, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и др. Деятельность данной комиссии регулирует Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»

Другую точку зрения представляет С.Л. Банщикова, по ее мнению, комиссии по делам несовершеннолетних необходимо относить к органам местного самоуправления, так как [4, c. 55]:

Во-первых, в ст. 11 ФЗ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ указывается, что наделение органов местного самоуправления полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних решается законом субъекта.

Во-вторых, основная работа проводится комиссиями по делам несовершеннолетних в муниципальных образованиях, они наделены полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

В-третьих, они формируются в основном из представителей органов местного самоуправления.

Но следует заметить, что ст. 11 данного Федерального закона указывает: «Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать территориальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в случае, если органы местного самоуправления указанных муниципальных образований не наделены полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». Следовательно, во многом вопрос об отнесении комиссий к органам местного самоуправления зависит от воли регионального законодателя.

Также следует иметь в виду, что в состав комиссий по делам несовершеннолетних помимо представителей местных органов принимают иные лица. В соответствии с Законом Красноярского края от 31 октября 2002 года № 4-608 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» членами краевой комиссии могут быть руководители (заместители) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты Законодательного Собрания края, Уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае, представители иных государственных и муниципальных органов и учреждений, общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с детьми, другие заинтересованные лица.

Членами комиссии в муниципальных образованиях могут быть руководители (заместители) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты соответствующих представительных органов, представители иных государственных и муниципальных органов и учреждений, общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с детьми, другие заинтересованные лица.

В свою очередь, Е.В. Ильгова считает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав нельзя в полной мере относить ни к органам государственной власти, ни к органам местного самоуправления [5, c. 56]. По ее мнению, комиссии являются общественными органами, поскольку:

Во-первых, в состав комиссий кроме представителей государственных и муниципальных органов и учреждений могут входить представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, обладающие опытом работы с несовершеннолетними, иные заинтересованные лица.

Во-вторых, члены комиссий осуществляют деятельность по профилактике и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних в свободное от основной работы время, работая безвозмездно, тем самым осуществляя общественный долг.

Во многом это подтверждается нормами регионального законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Так, в ст. 8 Закона Красноярского края от 31 октября 2002 года № 4-608 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» отмечается, что членами комиссий в муниципальных образованиях могут быть руководители органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты представительных органов, представители иных государственных и муниципальных органов и учреждений, общественных объединений, религиозных конфессий, а также граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними. На постоянной оплачиваемой основе согласно этого Закона осуществляют деятельность ответственный секретарь и специалисты по работе с несовершеннолетними.

Данная ситуация во многом сложилась из-за активных реформ, процесса становления ювенальной юстиции в РФ. Например, в 2017 году проводились слушания «Обсуждение законопроекта о пересмотре положений Семейного кодекса Российской Федерации, связанных с отобранием ребенка» в Совете Федерации Российской Федерации, по итогом которых сенатор Елена Мизулина высказалась о возможности ликвидации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав [6]. Однако отметили, что более совершенной системы взамен существующей нет, поэтому нужно не ликвидировать комиссии, а пересматривать и прописывать пошагово регламенты, осуществлять обучение специалистов, причем совместное из разных ведомств, чтобы трактование всех приложений и методичек, было единым.

Работа в данном направлении уже проводилась, в 1999 г. в Государственной Думе было рассмотрение проекта Федерального закона об основах деятельности комиссий по делам несовершеннолетних №98105170-2, он был принят в первом чтении, однако дальнейшая работа была прекращена. Основанием прекращения работы по данному законопроекту является создание в России системы ювенальной юстиции, а комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются частью этой системы. Однако данный законопроект только закреплял трехуровневую систему, а остальные положения были схожи с действующим законом.

На страницах научной литературы можно встретить мнения некоторых авторов, что возникла необходимость в разработке и рассмотрении нового законопроекта, который бы регулировал деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с учетом существующих реалий. Необходимо, чтобы законодатель прояснил правовой статус комиссий, решил вопрос подготовки кадров и материально-технического обеспечения, увеличил число штатных членов комиссий. В ходе реформирования системы профилактики именно принятие федерального закона решит многие проблемы, которые указывались выше.

Принимая во внимания тот факт, что фактически основная нагрузка ложится на комиссии по делам несовершеннолетних в муниципальных образованиях, все же правильнее определять комиссии по делам несовершеннолетних как органы государственной власти субъектов. Это обусловлено тем, что комиссии наделены государственно – властными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также, в соответствии со ст. 11 ФЗ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ законом субъекта РФ полномочиями по созданию комиссий по делам несовершеннолетних могут наделяться муниципальные образования, то есть вопрос об отнесении комиссий к органам местного самоуправления зависит от воли регионального законодателя.

Определение правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в настоящий момент проблемно. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних», а также региональное законодательство не дает нам однозначного ответа на вопрос определения комиссий как органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, либо нечто особым. Все же законодателю в рамках становления и развития в России ювенальной юстиции следует устранить противоречия законодательства в пользу определения комиссий по делам несовершеннолетних как органов государственной власти субъектов РФ.

Список литературы:

1. Автономов А. С. Ювенальная юстиция. Учебное пособие. / Автономов А. С. - М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН), 2009. — С. 141.
2. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.14. / Закопырин В. Н. - М, 2006. – С. 9.
3. Зиядова Д. З. Проблемы создания ювенальной юстиции [Электронный ресурс] / Зиядова Д. З. // Вопросы ювенальной юстиции. – 2006. – N2. – Режим доступа: http://bib.convdocs.org/v21966/зиядова_д.з._проблемы_создания_ювенальной_юстиции.
4. Винниченко О. Е. Правовые основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: от коллизий подзаконного регулирования к новому федеральному закону. // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. С. 134.
5. Автономов А. С. Ювенальная юстиция. Учебное пособие. / Автономов А. С. - М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН), 2009. — С. 141 – 142.
6. Банщикова С. Л. Административно-юрисдикционные полномочия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав [Электронный ресурс] / С. Л. Банщикова. - Научная юридическая сеть «Современное право» [сайт]. – Москва, 2013. – Режим доступа: http://www.nauka-pravo.org
7. Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Законность. 2007. № 5. С. 56.
8. Известия: (сайт). URL: https://iz.ru/news/668658/ Эксперты: комиссии по делам несовершеннолетних лучше модернизировать