РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МСУ

Формирование эффективной системы бюджетных отношений на муниципальном уровне является одним из важнейших направлений совершенствования управления общественными финансами. От его реализации во многом зависят успехи бюджетной и муниципальной реформ. Повышение роли местных бюджетов в решении социально значимых проблем, активное их использование в перераспределительных процессах обусловливает необходимость расширения финансовой самостоятельности органов власти местного самоуправления. Тем более данная тенденция является общемировой и подразумевает наличие достаточного объема финансовых ресурсов для осуществления законодательно закрепленных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического развития муниципальных образований, повышения качества жизни проживающего на их территории населения.

В таблице 1 приведены данные, свидетельствующие о сокращении количества муниципальных образований с 23001 ед. в 2016 г. до 22734 ед. в 2018 г., следовательно, уменьшается и количество местных бюджетов.

Таблица 1

Изменение количества муниципальных образований Российской Федерации за 2012–2014 гг.

Такая динамика обусловлена снижением количества сельских и городских поселений на 1,2 % и 2,5 % соответственно; в то же время количество муниципальных районов сократилось на 1 район, а городских округов увеличилось на 1 округ. Данные преобразования муниципалитетов объясняются их объединением с целью формирования самодостаточной территории с повышенным уровнем жизни и доходов населения, поскольку проведение государственной социально-экономической политики требует возрастающих материальных и финансовых ресурсов;

‒ правовую категорию, производную от общего понятия «бюджет», закрепленного в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления;

‒ финансовый план органов местного самоуправления, являющийся балансом их доходов и расходов, поскольку предназначен для учета источников доходов, их объемов, направлений использования в соответствии с закрепленными за ними полномочиями и выбранными приоритетами. В виде финансового плана местные бюджеты разрабатываются и утверждаются правовыми актами представительных органов муниципальных образований; таким образом они приобретают правовую форму.

Как показывает изучение мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, проведенного Министерством финансов Российской Федерации за 2016–2018 гг., основным нерешенным вопросом остается необеспеченность органов местного самоуправления достаточным объемом финансовых ресурсов для исполнения возложенных на них полномочий.

Приведенные в таблице 2 данные характеризуют местные бюджеты как несбалансированные в 2016–2018 гг., что связано с ухудшением экономических условий хозяйствования, резким снижением мировых цен на топливно-энергетические ресурсы, экономическими санкциями, разбалансированностью финансовой системы страны.

Таблица 2

Параметры местных бюджетов Российской Федерации за 2016–2018 гг., млрд руб.

Общий объем доходов местных бюджетов за анализируемый период увеличился с 3138,4 млрд руб. до 3508,7 млрд руб., почти на 111,8 %, расходы местных бюджетов возросли с 3165,9 млрд руб. до 3563,4 млрд руб., на 112,6 %. Более высокие темпы роста расходов местных бюджетов по сравнению с их доходами привели к увеличению дефицита рассматриваемых бюджетов почти в два раза, с 27,5 млрд руб. до 54,7 млрд руб.

Собственные доходы местных бюджетов, которые направляются на финансирование вопросов местного значения, в 2016 г. составили 2244,8 млрд руб., в 2017 г. – 2442,9 млрд руб., в 2018 г. – 2305,8 млрд руб. Необходимо отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит определения собственных доходов бюджета.

Собственными доходами бюджета следует считать налоговые и неналоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за конкретным бюджетом, с предоставлением субъектам власти достаточно широких полномочий по управлению этими доходными источниками. В частности, по местным налогам представительные органы местного самоуправления должны иметь право устанавливать и регулировать все обязательные элементы местных налогов, а не только закрепленные ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации – налоговые ставки, порядок и сроки уплаты. Считаем, что собственные налоговые и неналоговые доходы, составляющие основу бюджетов муниципальных образований, являются важным условием их финансовой самостоятельности. Поэтому научно-обоснованное распределение налоговых и неналоговых поступлений по уровням бюджетной системы приобретает важное значение для обеспечения финансовыми ресурсами траектории роста экономики страны и реализации социальной политики.

Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований можно считать сбалансированным между городскими округами и муниципальными районами с поселениями, что подтверждается следующей структурой поступлений в 2017 г. и 2018 г.:

‒ в бюджеты городских округов и внутригородских образований городов федерального значения: 50,3 % и 50,1 %;

‒ в бюджеты муниципальных районов: 35,5% и 34,1 %;

‒ в бюджеты поселений: 14,2 % и 15,8 %.

При этом доля собственных доходов в бюджетах муниципальных районов снизилась на 1,4 %, а в бюджетах поселений – возросла на 1,6 %.

Значительную часть доходов местных бюджетов, более 60% в общем их объеме, составляли безвозмездные поступления, что подтверждается данными таблицы 3.

Таблица 3

Динамика доходов местных бюджетов Российской Федерации за 2016–2018 гг.

За рассматриваемый период безвозмездные поступления, которые находятся вне сферы влияния органов местного самоуправления, выросли в доходах местных бюджетов как в абсолютном, так и в относительном выражении. Они предоставлялись в форме субвенций для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Анализ состояния межбюджетных отношений на субфедеральном уровне показал, что основными передаваемыми субъектами Российской Федерации полномочиями были социальная поддержка и социальное обслуживание граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создание административных комиссий, организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству. Необходимо отметить, что объем передаваемых отдельных государственных полномочий субъектами Российской Федерации на муниципальный уровень остается значительным, поэтому доля субвенций в общем объеме безвозмездных поступлений местных бюджетов имела тенденцию к росту в анализируемом периоде: 46,1 % в 2016 г., 45,6 % в 2017 г., 53,8 % в 2018 г. Остальная часть безвозмездных поступлений в форме субсидий и дотаций направлялась на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, закрепленных главой 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за каждым типом муниципальных образований. Причем перечень вопросов местного значения практически ежегодно уточняется.

Он включает установление, изменение и отмену местных налогов и сборов; владение, распоряжение и пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности; организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения; дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; организацию библиотечного обслуживания населения; созданий условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и др.

Основным бюджето-образующим доходом остается федеральный налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетах снизился с 70,2 % в 2016 г. до 63,5 % в 2018 г. В то же время местные налоги занимали в налоговых доходах местных бюджетов небольшую, но ежегодно увеличивающуюся долю: 15,0 % в 2012 г., 15,1 % в 2017 г., 18,4 % в 2018 г. Бюджетным кодексом Российской Федерации представлено право субъектам Российской Федерации представлено право субъектам Российской Федерации дополнительного закрепления за муниципальными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов в части межбюджетного регулировании.

В таблице 4 приведена структура расходов местных бюджетов, свидетельствующая о ее социальной направленности, связанной с жизнеобеспечением населения, и дифференцированном отраслевом характере в зависимости от типа муниципального образования. Так, в 2018 г. в общем объеме расходов местных бюджетов более 61 % приходилось на финансирование образования и ЖКХ; аналогичная практика сформировалась в бюджетах городских округов, где на указанные отрасли приходилось 63,6 %. В структуре расходов бюджетов муниципальных районов почти 71 % занимали расходы на финансирование образования и иных расходов; в бюджетах городских и сельских поселений основную долю составляли расходы на ЖКХ и социальную политику, более 58 %. Расходы местных бюджетов распределялись между бюджетами городских округов и бюджетами муниципальных районов с поселениями примерно поровну 49 % и 51 % соответственно.

Таблица 4

Структура расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований в 2018г.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что проводимая органами местного самоуправления бюджетная политика ориентирована на выполнение вышестоящих директив и поддержку исполнительной дисциплины в реализации федеральных и региональных нормативных документов в условиях ограничения реальной финансовой самостоятельности.

Список литературы:

1. "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 29.05.2019) © Консультант Плюс, 1997-2019
2. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) © Консультант Плюс, 1997-2019
3. "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 29.05.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2019) © Консультант Плюс, 1997-2019
4. Денисова И.П. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» / И.П. Денисова, С.Н. Рукина // Фундаментальные исследования. – 2013. – №8. – Т.2. – С. 399–404.
5. Иванова О.Б. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / О.Б. Иванова, С.Н. Рукина, И.П. Денисова. – Ростов н/Д: Феникс, 2008. – 308 с.
6. Игонина Л.Л. Финансовая самостоятельность муниципальных образований: ограничение и возможности // Финансы и кредит. – 2015. – №35. – С. 12–24.
7. Мудрова Н.В. Актуальные проблемы формирования доходов местных бюджетов // Финансы. – 2014. – №3. – С. 25–30.
8. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. – 2010 – №6. – С. 8–14.
9. Рукина С.Н. К вопросу о содержании неналоговых доходов бюджета и тенденциях их изменения // Финансовые исследования. – 2011. – №4 (33). – С.41–48.
10. Рукина С.Н. Региональная фискальная политика в условиях бюджетных реформ // Финансовые исследования. – 2014. – №2 (43). – С. 40–48.