АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Систему управления государственным долгом стоит рассматривать как взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Система управления госдолгом России в общем виде подразумевает разработку программы заимствований России на следующий год, установление основных направлений управления государственным долгом на следующий год и непосредственная реализация программ в течение установленного года.

В общем виде, целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Для решения этой цели необходимо решить следующие задачи:

• Своевременно и в полной мере формировать источники финансирования бюджетного дефицита;
• Проверять эффективность использования привлекаемых денежных ресурсов;
• Осуществлять контроль за установленным предельным значением и общей структурой госдолга;
• Контролировать исполнение долговых обязательств Правительства России за прошлые годы;
• Проводить экспертизу проекта госбюджета и контролировать его исполнение, а также изменение объема и структуры государственного долга;
• Проводить экспертизу законодательной базы, напрямую относящейся к сфере государственного долга.

Управление государственным долгом регулируется Бюджетным Кодексом Российской Федерации. В статье 101 БК РФ [1] указывается, что управление государственным долгом осуществляется двумя органами: Правительством РФ или уполномоченным им Министерством Финансов РФ. В статье 165 [1] того же кодекса указываются полномочия Министерства Финансов России по управлению государственным долгом.

Для реализации вышеперечисленных функций создан Департамент государственного долга и государственных финансовых активов на базе Министерства Финансов.

Деятельность Департамента регулируется приказом Министерства финансов[1]. К его основным полномочиям относят подготовку проектов Федеральных законов, нормативных правовых актов, а также определение условий эмиссии ценных бумаг и составление отчетов об итогах деятельности, порядок ведения Государственной долговой книги, правила предоставления государственных гарантий и т.п.

Также данный департамент осуществляет ведение Государственной долговой книги РФ, взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами, проведение мониторинга состояния рынка долговых обязательств и многое другое.

Управление государственным долгом является одним из ключевых направлений макроэкономической политики государства. Так, с одной стороны, он является толчком для экономического роста, способствует укреплению международного авторитета (при своевременном выполнении долговых обязательств), стимулирует поступление инвестиций. С другой стороны, задолженности, как говорилось ранее, могут привести к негативным экономическим, социальным и политическим последствиям.

Таблица 1.

Объем внешнего госдолга России 2011-2017 гг., (млн.долларов США)

В связи с этим выделяют два вида управления государственного долга:

1. Управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса. Он направлен на стабилизацию долговых параметров, нормализацию процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу, контроль бюджетного дефицита и т.п.
2. Кризисное управление в условиях выраженного дефицита бюджета, снижения активности производства, минимизация возможностей для привлечения новых заимствований. Для проведения политики в этом направлении необходимы специальные методы.

Государственный долг, являясь сложным экономико-финансовым образованием, требует использования собственной системы методов регулирования. К ним принято относить стабилизационные инструменты, контроль и управление динамикой долга, минимизация государственного внутреннего долга, изменение структуры задолженностей экономических субъектов бюджету, контроль за заимствованиями субъектами РФ, уменьшение государственного долга путем недостаточного финансирования бюджетной сферы, уменьшение стоимости обслуживания государственного долга.

Рисунок 1. Соотношение внешнего и внутреннего государственного долга России на период 2013 – 2016гг. и планируемый период 2017 -2019 гг.

В условиях кризисного управления государственным долгом используют другие методы управления:

• Рефинансирование (оплата части государственной задолженности за счет привлеченных средств);
• Конверсия (изменение доходности займа);
• Консолидация (переформирование части имеющегося долга в новый с более длительным сроком погашения);
• Новация (представляет собой соглашение между участниками по
• изменению обязательств в рамках одного и того же кредитного договора);
• Унификация (объединение некоторых ранее выпущенных займов);
• Отсрочка (консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки);
• Дефолт (отказ государства от уплаты государственного долга).

Применение данных методов может привести как к позитивным, так и к негативным последствиям, поэтому использовать эти методы стоит крайне осторожно.

К основным, наиболее часто используемым методам можно отнести оптимизацию государственных заимствований. Он представляет собой практическую реализацию оптимизации заимствований, осуществляя маневр внешними и внутренними займами. Еще одним эффективным методом управления государственного долга является его удлинение. Этот метод подразумевает дробление или наоборот совмещение одних долгов с другими для удобства оплаты, а также снижения объемов обслуживания.

Управление государственным долгом рассматривают как связь различных процедур, которые направлены на уменьшение госдолга и контроль за его размером. Это трудоемкий процесс, поэтому в Минфине РФ даже был образован Департамент государственного долга и государственных финансовых активов, который анализирует, контролирует и регулирует возникающие проблемы в государственной долговой политике.

Управление государственным долгом происходи постоянно, что требует системности и сплоченности. Министерство Финансов и созданный при нем Департамент государственного долга и государственных финансовых активов отлично справляются с поставленными им задачами, своевременно и эффективно используя методы управления государственным долгом.

Но, не смотря на эффективную структуру государственных органов по управлению государственным долгом, так или иначе общая система требует развития и усовершенствования из-за постоянно меняющихся внешних и внутренних условий обеспеченья государственного долга.

Прежде чем рассматривать направления развития системы управления госдолгом, необходимо выявить недостатки в существующей системе. Так, к внешним проблемам можно отнести:

• Слабый темп наращивания экономического роста на мировом рынке;
• Низкий уровень внешнего спроса, а также сниженные ценовые объемы на сырьевых рынках;
• снижение роста общемирового ВВП.

Несмотря на то, что на мировом уровне имеется ряд неблагоприятных условий развития экономики, Россия, развиваясь не так, как западные страны, имеет собственные проблемы. К ним можно отнести:

• слабый уровень экономической диверсификации;
• осложненное состояние сферы демографии;
• уменьшение количество населения трудоспособного возраста на фоне увеличение работающего населения, чей возраст выше данной отметки;
• недостаточное качество и уровень инвестиционной деятельности
• значительные объемы дефицита бюджета федерации;
• неэффективная политика расходования бюджетных средств;

Именно такие проблемы выделяет Министерство Финансов Российской Федерации. Также стоит отметить, что перечисленные неблагоприятные условия достаточно серьезно повлияют на снижение роста экономики Российской Федерации.

Программа «Основные направления государственной долговой политики на 2017-2019гг.»[1] содержит в себе несколько направлений совершенствования системы управления государственным долгом.

Так, первое направление использования государственных заимствований как основного источника финансирования бюджета федерации. В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 гг. масштабы дефицита  бюджета федерации сохранятся на значительном уровне.

На ряду с этим изменения претерпит и структура источников финансирования дефицита. По мере расходования средств Резервного фонда и ФНБ будут увеличиваться объемы заимствований на внутреннем рынке долгового капитала, что может привести к выводу займов на позицию ключевого источника финансирования дефицита.

Основными инструментами исполнения программы государственных внутренних заимствований останутся ОФЗ-ПД и ОФЗ-ПК. При этом, по сравнению с предыдущим периодом, роль инструментов с плавающей процентной ставкой будет возрастать.

Приоритетным направлением эмиссионной политики в планируемом периоде будет выпуск государственных ценных бумаг среднесрочного и долгосрочного действия.

Следующим направлением Минфин РФ определяет поддержание имиджа на мировом рынке. Для формирования предпосылок для госзаймов Минфин проводит консультации с различными рейтинговыми агентствами мирового масштаба, что должно помочь в получении необходимой им информации о экономическом развитии России.

В 2016 г. западные агентства скорректировали принятые решения. В марте 2016 г. Moody’s [1] разместило рейтинг России в категорию «особое наблюдение» с «негативным» прогнозом. Но в апреле оно исключило российский рейтинг из данной категории. В сентябре 2016 г. Standard & Poor’s[1]сохранило рейтинг России на прежнем уровне, но улучшило его прогноз с «негативный» до «стабильный». В октябре 2016 г. Fitch Ratings улучшило прогноз по кредитному рейтингу России с «негативного» до «стабильный».

Еще одним направлением выделяют активизацию деятельности по управлению государственным долгом. Минфин России продолжит практику обмена ценных бумаг на ОФЗ с целью повышения ликвидности рынка долгового капитала в России. Также в планах переход к практике обмена теряющих ликвидность выпусков с приближающимися сроками погашения на «новые».

Повышение ликвидности обращающихся ОФЗ, обеспечиваемое в результате решения перечисленных выше задач, будет способствовать росту доли государственных ценных бумаг Российской Федерации в глобальных индексах облигаций, важнейшим требованием для включения в которые является уровень ликвидности долговых инструментов.

Особым направлением выделяют также поддержание диалога с субъектами рынка. Его главной целью ставиться налаживание обратной связи между участниками рынка и государством с целью определения желаний и нужд участников рынка, а также получения свежих сведений о специфике инвестиционного спроса долговых инструментов. В связи с этим намечена реализации мероприятий:

1. проведение регулярных встреч с участниками рынка;
2. публикация сайте Минфина актуальных сведений о состоянии государственного долга и экономики, а также прочих данных;
3. разбор и пояснение принимаемых решений по вопросам госдолга России;
4. развитие в ключе мировых стандартов сайта Минфина России, в особенности тех его разделов, которые посвящены госдолгу;

Еще одним направлением является поиск новых рынков. Из-за ограничения России и ее организаций в доступе к зарубежным финансовым ресурсам, что стало итогом политической нестабильности на международной арене, актуальным видится поиск требуемых заемных средств на других рынках, к котором доступ открыт, но неустановленны достаточно прочные взаимосвязи.

Также хорошим выходом является вариант выпуска новых долговых инструментов, которые будут регулироваться российским законодательством. Таким образом перспективным представляется размещение на Московской Бирже ОФЗ, заявленных в китайских юанях и ориентированных на внутренних инвесторов из КНР. Ключевыми плюсами к выбору юаня являются высокий уровень емкости долгового рынка Китая, серьезный потенциал юаня в качестве новой резервной валюты, а также актуальность развития двустороннего сотрудничества конкретно с данным государством.

Также изменения пройдут в сфере государственных гарантий. На будущие периоды в планах сокращение объемов госгарантий для инвестиционных проектов. Но, несмотря на это, сфера госгарантий все также останется в приоритете.

По итогам плановых периодов государственная гарантийная поддержка увеличится в объеме на столько, что её последствия в виде госдолга по условным обязательствам, смогут выйти на первый план как фактор стабильности финансовой системы России. Исходя из этого важно оперативно устранять недостатки сегодняшней системы госгарантий среди которых[1]:

• отсутствие ответственности у принципалов за нереализацию инвестиционных проектов, которые поддерживаются госгарантиями;
• отсутствие унифицированного подхода к предоставлению госгарантий;
• низкий уровень управления рисками при осуществлении господдержки;
• предоставление госгарантий проектам, заведомо имеющих слабую экономическую составляющую;
• несоблюдение ряда ограничений получателями «антикризисной» господдержки;

На сегодняшний день из-за существования данных недостатков госгарантии России воспринимается их получателями как отсроченное бюджетное финансирование, задача которого обеспечить кредиторам доходность и возвратность ресурсов, при условии отсутствия системы оценки рисков в процессе.

Также, Министерство Финансов в 2017-2019 гг. совершенствование механизмов мониторинга и регулирования заимствования регионов.

Существующая система регулирования займов субфедерального уровня нельзя назваться эффективной в полной мере по ряду некоторых причин:

• Установленные БК РФ ограничения не сдерживают рост задолженности субъектов РФ.
• Установленные БК РФ показатели долговой устойчивости не являются достаточными.
• Отсутствие единого подхода к регулированию допуска субъектов к формам аккумулирования кредитных средств.

Данные обстоятельства предопределили подготовку предложений о внесении изменений в действующее законодательство. В проекте НРБК Минфин РФ оперируя  лучшей практикой в решении вопросов управления долгом государства предложил модернизировать систему оценивания долговой устойчивости используя более широкий спектр показателей, новые границы для значений применяемых показателей,  а также правила классификации субъектов России по определенным группам долговой устойчивости.

Так или иначе, долговая политика России сегодня строится на существующих потребностях в ресурсах для реализации задач социально-экономического развития, исходя из чего, и проводятся займы. В этой ситуации важным является обеспечение финансовых интересов России в качестве суверенного. Для достижения данной цели необходимо регулярное присутствие государства на внешних и внутренних долговых рынках, которое должно выражаться в проведении аукционной политики, перманентного информационного взаимодействия с субъектами данных рынков, увеличение доли инвесторов в отечественном инвестиционном секторе, дальнейшей модернизации инфраструктуры долгового рынка России.

Список литературы:

1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017). Статья 101 [электронный ресурс]-Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017). Статья 165 [электронный ресурс]-Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
3. Приказ Минфина России от 22.08.2012 № 306 «Об утверждении Положения о Департаменте государственного долга и государственных финансовых активов» [электронный ресурс]-Режим доступа: http://minfin.ru/ru/ministry/structure/departments/?id_4=8
4. Основные направления бюджетной политики на 2017 – 2019 годы [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf.
5. Кюрджиев С.П. Бюджетно-налоговая политика государства: Учебное пособие / Под общей ред. проф. Т.В. Игнатовой. – Ростов н/Д. Изд-во СКАГС, 2007. – 15 п.л. (авт. – 2,1 п.л.)
6. Кюрджиев С.П. Взаимосвязь государственной политики устойчивого развития и налогообложения / Т.В. Игнатова, Л.Н. Кузнецова, С.П. Кюрджиев, В.Э. Скобликов – Ростов-на-Дону: СКАГС, 2003. – 13,2 п.л. (авторских – 3,3 п.л.)
7. Рейтинговое агентство Moody’s [электронный ресурс]-Режим доступа: https://www.moodys.com/
8. Рейтинговое агентство Standard&Poor's [электронный ресурс]-Режим доступа: http://www.standardandpoors.com.
9. Основные направления бюджетной политики на 2017 – 2019 годы [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf.