РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

DEVELOPMENT OF THE LEGAL FOUNDATIONS OF THE STATE CIVIL SERVICE

Tumanova Elizaveta Anatolevna

student, Department of Theory and History of State and Law, Moscow University named after S.Yu. Witte

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Целью данной работы являлся комплексный анализ этапов развития правовых основ государственной гражданской службы, выявление нормативной правовой базы, оказавшей влияние на современность, а также акцентирование внимание на недоработках действующего законодательства. Актуальность обусловлена наличием законодательных пробелов в указанной сфере, которые оказывают влияние на весь государственный механизм. Для достижения цели были использованы следующие методы: анализ, синтез, поисковый, исторический, сравнительного правоведения. По итогу были предложены варианты усовершенствования российского законодательства.

ABSTRACT

The aim of this work was a comprehensive analysis of the stages of development of the legal foundations of the state civil service, the identification of the regulatory framework that had an impact on the present, as well as focusing on the flaws of the current legislation. The relevance is due to the presence of legislative gaps in this area, which affect the entire state mechanism. To achieve the goal, the following methods were used: analysis, synthesis, search, historical, comparative law. As a result, options for improving Russian legislation were proposed.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, исторический аспект, княжеский двор, чиновник, служебная пригодность, номенклатурная система, государственный аппарат.

Keywords: civil service, historical aspect, princely court, official, serviceability, nomenclature system, state apparatus.

Введение. Любое государство при создании такого правового института, как государственная гражданская служба, ориентируется на удовлетворение своих потребностей, потребностей общества, а также представительство своих интересов во вновь образованной форме.  С этой целью государство использует, в первую очередь, право и закон, т.к. нормативно-правовая база о государственной службе является основой всей ее организации и функционирования в рамках обозначенных целей.

Следует отметить, что государственная гражданская служба не является чем-то принципиально новым для российского правового поля. История становления этого института насчитывает не одно столетие, во многом благодаря реализации процесса создания русского централизованного государства, который, в условиях достаточно специфической геополитической обстановки, невозможен без надежной опоры в лице различного рода социальных групп и сословий.

Современная наука предоставляет достаточно много подходов к классификации этапов формирования государственной службы. К примеру, Архипова Т. Г. в своих работах выделяла, по меньшей мере, четыре исторических периода становления государственной гражданской службы: «XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, создание и развитие приказной системы, превращение поручений "приказов" в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах;

XIX в. – расцвет бюрократического государства, совершенствование государственной машины;

XX в. – советский период, возникновение советской номенклатуры» [1, c.12].

Данная точка зрения является одной из доминирующих. Важность правильного подхода к периодизации обусловлена оказываемым влиянием исторических процессов на современность, в частности, на те законы, которые применимы в рамках ныне возникающих правоотношений. Также актуальность рассматриваемой темы вызвана тем, что, несмотря на столь продолжительный процесс формирования, как самого института государственной гражданской службы, так и нормативной базы, обеспечивающей его существование, на сегодняшний день отмечается наличие существенных недоработок и пробелов в рассматриваемой законодательной сфере. Это, в свою очередь, вызывает интерес и побуждает к поиску оптимального решения проблемы.

Задачи исследования. Задачами данного исследования являются выявление общих закономерностей на различных этапах становления института государственной гражданской службы, их влияние на современную законодательную базу, а также анализ последней с целью обнаружения наиболее существенных недостатков нормативно-правового характера и поиска путей их исправления.

Методы исследования. В процессе работы были применены следующие методы исследования: анализ и синтез, исторический метод, поисковый метод, а также методы классификации и сравнительного правоведения.

Результаты исследования. Как уже было выяснено ранее, появление государственной гражданской службы уходит своими корнями на несколько столетий назад. На наш взгляд, имеет право на существование точка зрения, определяющая предпосылки появления указанного института ко времени существования Древней Руси, где князья, вне зависимости от всей принадлежащей им полноты власти, в делах в сфере государственного управления опирались на дружину, в первую очередь, на бояр [1].

В результате естественного исторического развития, под влияние которого попадала и Русь, начался процесс усложнения структуры государственного управления. Увеличение площади земель затрудняли их подконтрольность и вынуждали прибегнуть к созданию полноценного государственного аппарата. В результате образовался так называемый «княжеский двор» [5], состоящий из дворян, уполномоченных на реализацию административных, судебных и некоторых иных функций. В этот же период создается «Правда Ярославичей» (70-е годы XI в.) – труд, отразивший сложившуюся систему управления княжеским хозяйством. Далее роль «княжеского двора» возрастала, и в последующем данный аппарат в своем функциональном режиме стал синонимом судебно-административных исполнителей при ме­стных властях [2, c.10].

Большую роль в процессе формирования института государственной гражданской службы сыграла деятельность Петра I. Именно поэтому большинство историков сходятся во мнении, что эпоха правления Петра I должна быль выделена в качестве самостоятельного этапа формирования исследуемого института. К заслугам Петра I следует отнести окончательное оформление государственной службы в качестве правового института [2].

Петровские реформы стоит охарактеризовать как рационалистские (до него все изменения происходили в соответствии с традиционным подходом). Данная правовая позиция основывалась на доминировании создаваемых писаных законодательно-правовых норм и должностных инструкций. В результате был создан чиновник нового типа, который в своей деятельности был обязан подчиняться лишь своему служебному долгу, реализовывать полномочия, зафиксированные в должностной инструкции и получать за свою деятельность вознаграждение в фиксированном размере.

«Венцом» Петровских реформ в данной области стала «Табель о рангах», которая заменила ранее действующий «принцип родовитости» на принцип служебной пригодности. В рамках вопроса развития правовых основ государственной гражданской службы интересным является тот факт, что данный Закон определил порядок приема лиц на государственную службу и разграничил этот процесс от низших к высшим чинам.

В начале XIX века начала прослеживаться тенденция ужесточения требований к лицам, желавшим получить статус государственного служащего.  Так, в соответствии с Указом Александра I от 24 января 1803 г.  император поставил в известность дворян о том, что после 1807 г. «никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище» [3, c.25]. Наряду с этим М.М. Сперанский зафиксировал основные направления усовершенствования государственной гражданской службы в записке «Об усовершенствовании общего народного воспитания» (1808 г.), где он обратил внимание на всю важность «отмены чинов, ослаблявших мотивацию юношей к образованию, дававших ложную цену местам и достоинствам и отделявших государственных служащих от народа» [4, c.7]

Не менее значимую роль в развитии института государственной гражданской службы сыграл Николай I. Правитель продолжил политику Петра I в отношении придания особой важности роли образования государственных служащих [4]. Практически все изданные в это время нормативные акты были направлены в сторону повышения уровня образованности потенциальных членов государственного аппарата. Ярким примером является «Устав о службе гражданской по определению правительства», включённый в том III Свода законов Российской империи, который определил перечень учебных заведений, присуждавших своим выпускникам чины. «В гимназиях было введено преподавание юридических дисциплин, позволявшее поощрять выпускников, имевших «особенные и отличные познания в русском законоведении», при приёме на государственную службу чином XIV класса» [3].  Данная модель, созданная Николаем I, просуществовала вплоть до Октябрьской Революции 1917 года. Итогом государственного переворота стала полная отмена всех законов о государственной службе периода царизма, при этом новое законодательство появляться не спешило. Основа - Декрет от 24 ноября 1917 г.: «все гражданские чины упраздняются и наименования гражданских чинов уничтожаются». По своей сути на смену узаконенному порядку формирования чиновничьего аппарата пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров. Такая ситуация продлилась вплоть до 80-х годов XX века, когда начались попытки создания нормативно-правовых актов по регулированию вопросов государственной гражданской службы. Однако реформы были прерваны развалом СССР. К решению данной проблемы вернулись уже после образования государства Российская Федерация.

Акт первостепенной важности – Конституция РФ – был принят 12 декабря 1993 года.  Сразу же после нее Указом Президента РФ от 22.12.1993 N 2267 было принято «Положение о федеральной государственной службе», которое зафиксировано конституционные принципы построения государственной гражданской службы. Далее в июле 1995 года принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Следующий важный этап отнесен к 2002 году - была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)». Программа в дальнейшем продлевалась, благодаря ей был реализован анализ зарубежного опыта и созданы экспертные команды в отдельных регионах страны, однако, к сожалению, вся программа так и не была реализована.

Следующая Федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.).  По ее результатам были сделаны следующие выводы:

• «имеются значительные проблемы в функционировании механизма предупреждения коррупции;
• не достигнута задача программы по сокращению излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов» [7].

Последний из принятых Федеральных программ – Указ Президента «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019–2021 годы», который по своей сути дублирует положения предыдущих программ, носит общий характер, не дающий никаких конкретных целевых установок.

Заключение. По итогам проведенной работы был проведен анализ стадий развития правовых основ государственной гражданской службы и был выявлен перечень нормативной базы, создавший базис к современному правовому полю в области возникновения и функционирования российского государственного аппарата. Также были отмечены две существенные проблемы, причинами наличия которых, на наш взгляд, отчасти является несовершенство законодательного массива страны. Так, на сегодняшний день требуют решения следующие вопросы:

1.совершенствование механизма противодействия коррупции государственных гражданских служащих;

2. повышение уровня квалифицированности специалистов, находящихся на государственной гражданской службе.

Безусловно, для правильного решения проблемы первостепенно важно не только создать закон, но и обеспечить его действительное применение в возникающих правоотношениях. Однако в рамках рассматриваемого вопроса по содержанию и уровню проработанности нормативно-правовой базы Российской Федерации видится необходимым внести некоторые корректировки в законодательство страны, а именно:

1. Внести изменение в п. 15 ст. 48 ФЗ «О государственной гражданской службе». Данный пункт представил перечень действий аттестационной комиссии по результатам аттестации гражданского служащего, в частности предложены варианты получения дополнительного профессионального образования и понижение в должности. При этом отсутствует указание, следует ли проводить конкурс в данном случае, т.к. ст. 22 указанного Федерального закона такую ситуацию не рассматривает. На наш взгляд, необходимо внести уточнение о необходимой конкурсной процедуре в сложившейся ситуации.

2. Создать единый законодательный акт, который сможет урегулировать порядок взаимодействия отдельных институтов власти с федеральной властью в сфере подготовки профессиональных кадров государственной гражданской службы. На сегодняшний день проблема отсутствия высококвалифицированных специалистов существует и оказывает немалое влияние, не только на отдельные аспекты правовой жизни общества, но и на весь государственный механизм в целом.

Список литературы:

1. Антоновская Е.А., Копылова Л.А. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.; URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15654 (дата обращения: 30.01.2020).
2. Барабашев Алексей Георгиевич, Прокофьев Вадим Николаевич Создание органа по управлению государственной службой, как инструмента унификации правового регулирования видов и уровней государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sozdanie-organa-po-upravleniyu-gosudarstvennoy-sluzhboy-kak-instrumenta-unifikatsii-pravovogo-regulirovaniya-vidov-i-urovney (дата обращения: 29.01.2020).
3. Воропанов Виталий Александрович Развитие системы отбора и подготовки кадров государственной гражданской службы в российской империи в первой половине XIX в // Социум и власть. 2013. №6 (44). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-sistemy-otbora-i-podgotovki-kadrov-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhby-v-rossiyskoy-imperii-v-pervoy-polovine-xix-v (дата обращения: 29.01.2020).
4. Иваненко Игорь Николаевич, Чермит Русиета Рамазановна, Ачмиз Асиет Юсуфовна О системе государственной службы Российской Федерации // Научный журнал КубГАУ - Scientific Journal of KubSAU. 2017. №128. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-sisteme-gosudarstvennoy-sluzhby-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 30.01.2020).
5. Максимова Наталья Анатольевна Служебная организация княжеского двора // Вестник СГЮА. 2012. №1 (84). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sluzhebnaya-organizatsiya-knyazheskogo-dvora (дата обращения: 29.01.2020).
6. Матвеев Сергей Прокофьевич Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования // Вестник ВИ МВД России. 2016. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sistema-gosudarstvennoy-sluzhby-problemy-razvitiya-i-sovershenstvovaniya (дата обращения: 30.01.2020).
7. Овчаренко Р.К. Итоги реализации федеральной программы «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»: результаты социологического опроса экспертов // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2015. №3-4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/itogi-realizatsii-federalnoy-programmy-reformirovanie-i-razvitie-gosudarstvennoy-sluzhby-rossiyskoy-federatsii-2009-2013-gg-rezultaty (дата обращения: 29.01.2020).
8. Яценко М. В. О некоторых проблемах правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Молодой ученый. — 2019. — №28. — С. 160-163. — URL https://moluch.ru/archive/266/61555/ (дата обращения: 30.01.2020).