ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ И ИХ ФИНАНСИРОВАНИЕ

Ишмухамедова Эмилия Наилевна

студент, факультет «Финансы и кредит», Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва

E-mail: ishemilia@mail.ru

Ажмуратова Мадина Ажмамбетовна

научный руководитель, канд. экон. наук, доцент, кафедра «Финансы», Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва

На протяжении нескольких лет школы активно переходят от статуса бюджетных учреждений к статусу учреждений автономных. Более того, в этом году был введен закон, по которому оба типа образовательных учреждений будут финансироваться согласно заданиям. Это вызвало большое недовольство у населения, поскольку люди считают, что эта реформа приведет к увеличению денежных сборов от учащихся, весь школа теперь не будет получать централизованного бюджетного финансирования. Но так ли все плохо на самом деле? Попробуем разобраться.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» был подписан Президентом РФ в 2006 году [3]. Одновременно был принят закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» [4], а в этом году еще и закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [5]. Данные законы, развитие образовательных учреждений и поддержка государством их перехода к автономному типу привели к увеличивающемуся количеству автономных школ в России [2]. При всей нынешней популярности перехода к автономным учреждениям, некоторым учреждениям, однако, запрещен такой переход. Так, к примеру, автономными не могут стать школы-интернаты, специализированные школы для детей с различными видами отклонений, как физических, так и психических, малокомплектные сельские школы и т. д. К слову сказать, такие школы и сами не должны быть заинтересованы в переходе, поскольку в полной мере оценить все преимущества автономного типа могут только те учреждения, которые получают значительную прибыль от приносящей доход деятельности.

Стоит отметить, что данное в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» определение этого типа учреждений довольно сильно похоже на определение учреждения в целом [3]. Однако в то же время важно знать, что автономные учреждения имеют настолько серьезные отличия от всех других типов, что встает вопрос, почему они все же относятся к учреждениям. Здесь наиболее веской причиной является удобство для самих учреждений, ведь в случае перехода от бюджетного к автономному типу им не приходится заново проходить лицензирование и получать аккредитацию, что имеет огромное значение, в особенности для образовательных учреждений. Таким образом, формально происходит лишь смена типа учреждения. Однако фактически такая смена может привести к серьезным изменениям в учреждении, порой даже более важным, чем при некоторых видах реорганизации. Для как можно более полного их определения выявим отличия между бюджетными и автономными учреждениями.

Несмотря на то, что у обоих типов учреждений имущество закрепляется на праве оперативного управления, бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо каким-либо иным образом распоряжаться закрепленным за собственником имуществом. Автономное же учреждение не может распоряжаться только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за его учредителем. Остальным имуществом оно вправе распоряжаться самостоятельно.

И бюджетное, и автономное учреждения имеют право получать дополнительный доход от разрешенной предпринимательской деятельности. Такие доходы поступают в полное распоряжение учреждения и предназначены для финансирования целей основной деятельности. Если речь идет об автономном учреждении, то платные услуги оказываются в установленном законом порядке сверх получаемых учреждением заданий и являются второстепенными по отношению к ним. Но стоит отметить, что здесь дополнительно оговаривается, что полученные от такой деятельности средства автономное учреждение может в полной мере использовать на свои нужды, так как собственник его имущества не имеет права на получение даже части дохода от осуществляемой предпринимательской деятельности. Более того, при переходе учреждений от статуса бюджетных к автономным на них перестают распространяться требования бюджетного законодательства о строгом порядке получения и расходования средств, об их узкой направленности и тщательном контроле за ними, то есть казначейство уже не контролирует расходование полученных денежных средств и практически не ограничивает направления использования внебюджетных средств автономных учреждений. Однако касается это именно внебюджетных средств, обязанность же использовать бюджетные субсидии на четко определенные цели и финансовый контроль за ними сохраняются.

Автономное учреждение имеет право приобретать акции организаций, получать по ним дивиденды, брать кредиты. Все это дает учреждению дополнительные возможности для обновления оборудования, обеспечения своевременного ремонта помещений и т. д. В установленном законом порядке оно имеет право открывать счета в кредитных организациях. Это дает определенное преимущество и дополнительную свободу, ведь бюджетные учреждения имеют право открывать только лицевые счета в казначействе, а это значит, что даже если доходы находятся в собственном распоряжении, они все равно проходят через казначейский счет, а расходование средств на любые необходимые нужды представляет собой сложную процедуру. Однако здесь есть свои нюансы. Кредитная организация, в отличие от казначейства, может обанкротиться, что приведет к потере находящихся в ней денежных средств автономного учреждения, что, в свою очередь, может серьезно ограничить ее возможности. Более того, если бюджетное учреждение отвечает по долгам только имеющимися у него денежными средствами и в любом случае его финансирование по смете не прекращается, то автономное учреждение отвечает по своим долгам еще и закрепленным имуществом. А это значит, что взысканию подлежит также и имущество учреждения. Но потеря определенных видов имущества крайне неблагоприятна для учебной деятельности и может привести к вопросам о дальнейшей возможности существования учреждения. В связи с этим была сделана оговорка, что взысканию не может подлежать недвижимое и особо ценное имущество, представляющее большую значимость для учреждения и влияющее на его работу. Следует при этом напомнить, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его долгам. И таким образом получается, что если учреждение не в состоянии погасить долг, то оно в любом случае продолжает работать, а долг просто продолжает за ним числиться, так как процедура банкротства любого учреждения законодательно запрещена. И если долги бюджетного учреждения еще могут быть покрыты путем привлечения учредителя к субсидиарной ответственности, то долги автономного учреждения могут быть ничем не обеспечены и могут висеть на нем неопределенное время. Здесь можно наблюдать несовершенство законодательства, ведь кто-то в любом случае должен нести полную ответственность за деятельность автономного учреждения. В сложившейся же на данный момент ситуации, в связи с тем, что полной ответственности никто не несет, договоры с автономным учреждением или опасаются заключать, или заключают на определенных условиях — внесение 100 % предоплаты, залога, наличие поручителей, страхование ответственности и т. д., что может усложнить деятельность автономного учреждения и повысить его издержки. Но с другой стороны, следует отметить, что образовательному учреждению крайне сложно впасть в большие долги, ведь в любом случае его деятельность контролируется. Наиболее реальный случай возникновения крупных долгов — чрезвычайные ситуации, когда необходимо возместить ущерб, причиненный сотрудникам учреждения и его учащимся. Следовательно, для снижения вероятности такого события школам необходимо внимательно следить за безопасностью своей работы.

Бюджетные учреждения не публикуют отчеты о своей деятельности, точнее, они имеют право открыто размещать подробную информацию, но в их обязанности это не входит. Автономное же учреждение, напротив, обязано регулярно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества [1, c. 64]. Кроме того, должны быть открыты и доступны определенные документы учреждения, в частности, его устав, свидетельство о государственной регистрации, план финансово-хозяйственной деятельности и т. д. Такая доступность для любого желающего показателей деятельности автономных учреждений усиливает конкуренцию между ними, ведь теперь можно по цифрам сравнить эффективность работы нескольких учреждений. Более того, учреждение должно будет потратить определенные деньги и время на улучшение своего бухгалтерского учета, поскольку аудит должен будет проводиться регулярно, а открытый доступ к его результатам не даст возможность допускать какие-либо ошибки в расчетах.

У бюджетного учреждения вопросы управления предоставлены большей частью самому учреждению или его учредителю. Автономное же учреждение обязано создать наблюдательный совет, в функции которого входит обсуждение наиболее важных проектов учреждения и выражение своего единого мнения о них, при этом срок его полномочий не может превышать пяти лет [1, с. 66]. На основании утвержденных советом рекомендаций учредитель принимает необходимое решение. Автономное учреждение не имеет права выплачивать членам совета какое-либо денежное вознаграждение или предоставлять им преимущество в оказании услуг по сравнению с обычными людьми.

В налогообложении автономных учреждений, так же как и для бюджетных, действуют некоторые виды налоговых льгот и вычетов, однако ограничена возможность уплачивать только квартальные авансовые платежи, которая зависит у них от размера выручки в предыдущих четырех кварталах. С другой стороны, на автономные учреждения не распространяется ограничение для перехода на упрощенную систему налогообложения.

Наибольший резонанс у общественности получил механизм финансирования реализации общественных программ в автономном учреждении. В бюджетном учреждении он известен, пожалуй, каждому — учредитель из расчетов установленных нормативов на одного обучающегося финансирует из бюджета образовательную деятельность в соответствии с учрежденной сметой. Путем регулярных ассигнований учреждение получает выделенные по данной смете денежные средства. Учредители же автономного учреждения его финансируют не в полном объеме, а только согласно переданным заданиям, а значит, учреждение должно самостоятельно искать источники получения денежных средств, что, как опасается общественность, может привести к тому, что образование станет коммерческим и получить его смогут далеко не все. У подобных опасений есть свои основания, но не стоит забывать о мерах, которые уменьшают негативные последствия. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется посредством субсидий и субвенций из соответствующего бюджета. Учредитель автономного учреждения дает ему в соответствии с предусмотренной уставом учреждения деятельностью задания, согласно которым оно осуществляет свою деятельность частично бесплатно, а частично и платно. Условия и порядок формирования таких заданий, а также их финансового обеспечения определяются исполнительным органом, соответствующим собственнику имущества.

Однако с принятием в этом году закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» теперь любое образовательное учреждение, и бюджетное, и автономное будет финансироваться на основе задания учредителя [5]. То есть теперь даже для бюджетного учреждения субсидия, выделяемая на выполнение задания, будет единственной формой финансирования, а значит, стирается основное его преимущество для населения над автономным. Таким образом, подлежат изменению принципы финансирования — оно теперь осуществляется не по отношению к деятельности учреждения в целом, а по отношению к выполнению задания, которое ставит перед учреждением государство или муниципальное образование. Переход к финансированию в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения может привести к улучшению качества образовательных услуг и более эффективному применению бюджетных средств по причине появившейся конкуренции между учреждениями. Следовательно, государство не перестанет финансировать образование, изменяться лишь формы, нормативы и механизмы этого финансирования. Более того, в закон не предусматривает какой-либо дискриминации между двумя видами учреждений в получении задания. То есть рассчитываться оно будет на основе единых принципов и методики расчета объема субсидий будут также одинаковы. Единственное отличие можно отметить в том, что для бюджетных учреждений переход к финансированию задания одной строкой по субсидии постепенен. Началось все с укрупнений статей сметы, а со вступлением закона в силу в июле этого года финансирование в школы пошло по субсидии одной строкой. При этом следует отметить, что расчет субсидии — довольно сложный процесс. Производится он на нормативной основе, и единица расчета — один учащийся. Затем используются коэффициенты сложности программы, транспортной доступности и т. д. Так как все это имеет существенные различия по регионам, расчет субсидии должен производиться не централизовано, а на местах, при помощи различных специалистов: финансистов, юристов, психологов и т. д. Еще один сложный вопрос — измерение качества, показатели которого входят в структуру задания. Так, в задании должны присутствовать показатели, характеризующие условия предоставления учреждением образовательных услуг, его кадровый потенциал, материально-техническое оснащение, но, к сожалению, в регионах пока недостаточно нормативных документов, на которые можно бы было опереться при расчете качества этих показателей. Для отлаженности процесса подсчета субсидии может потребоваться много времени, но ведь школы переходят на новый принцип финансирования уже сейчас, и что их ждет первое время? Приход к описанному в законе идеалу может потребовать значительных затрат времени, в течение которого автономные учреждения будут недополучать денежные средства. В частности проблемы могут возникнуть в связи с несогласованностью действий различных органов власти, неотработанности порядка перехода и финансирования, непринятия всех необходимых документов. Устранение всех этих проблем с очень малой вероятностью произойдет оперативно и полно. Но ведь образовательный процесс идет, и у школ нет возможности приостанавливать свою деятельность до тех пор, пока государство не урегулирует все вопросы и не поставит полностью на рельсы финансирование введенного им нового типа бюджетных учреждений. Более того, в связи с тем, что государственные и муниципальные органы теперь будут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, распределяя в неравной мере задания между учреждениями, возникнет почва для коррупции, а также для субъективности финансирования учреждений, а значит, несправедливом улучшении положения одних по сравнению с положением других. И это действительно может стать реальностью, если не будет четко определено, согласно каким критериям будут определяться объемы заданий каждому учреждению. Таким образом, возникает вопрос: какая участь ждет не столь успешные школы, которые не могут обеспечить качество образовательных услуг, способное конкурировать с остальными? Даже объективное и справедливое предпочтение государством при предоставлении задания более эффективным учреждениям, внедряющим инновации и постоянно совершенствующим свои услуги, может привести к не очень благоприятным последствиям. Население опасается, что это приведет к реорганизации и поглощению наиболее слабых школ. Даже сейчас можно наблюдать активное внедрение данных процессов, которые при этом называют слиянием школ. Но о каком слиянии может идти речь, если у этих учреждений абсолютно разная профильная направленность, разный образовательный уровень, контингент учащихся. Более того, данный процесс происходит не добровольно, а принудительно, что вызывает бурю недовольства у родителей. Более успешную практику подобных слияний мы сейчас можем наблюдать в системе высшего профессионального образования, где государство крайне заинтересовано в уменьшении количества высших учебных заведений. Но приемлемо ли это в отношении школ? Ведь в отличие от высшего, среднее образование сейчас имеет право и должен получить каждый гражданин России. Государство утверждает, что в уменьшении количества школ нет ничего страшного. Если качество образования в какой-либо школе не соответствует необходимому уровню, то муниципалитет не только перестанет финансировать задание в ней, но и перенаправит ее учащихся в более успешную школу. Но не ухудшит ли такое значительное увеличение количества учащихся качество преподавания в этой успешной школе? И снова ответ на этот вопрос мы сможем получить только по прошествии времени, на основе уже полученного к тому моменту опыта. Что же касается отмены бесплатного образования, то власти также всячески пытаются успокоить население, доказывая, что это невозможно, ведь любого гражданина сохраняется конституционное право на бесплатное среднее образование. Они утверждают, что при данной реформе рискуют только поставщики, а не потребители услуг.

Таким образом, новый закон имеет реальные основания и в случае его успешной и грамотной реализации может привести к существенному улучшению образовательной системы. Он позволяет успешным учреждениям, использующим значительные объемы внебюджетных средств свободней ими распоряжаться и таким образом еще больше улучшать свои показатели. Более того, процесс массового перехода к автономным учреждениям увеличит инвестиции в образование. В идеале состоятельные слои общества будут вкладывать значительные суммы в образование, в то время как на расходах простого населения этот переход никак не скажется. Но такой идеал не может возникнуть сразу, более того, в течение некоторого времени возможны изменения реформы, ее подстраивание под реальную ситуацию, сложившуюся на рынке образовательных услуг. Более того, реформа может иметь отрицательные последствия в виде множества закрытых школ, нехватки мест для детей в оставшихся школах, массовых увольнений учителей в связи с уменьшающейся заработной платой и, как следствие, катастрофическом снижении уровня среднего образования в России. Остается только надеяться, что все изменения в конечном итоге принесут именно положительные плоды в виде улучшения качества услуг и оптимизации образовательного процесса.

Список литературы:

1. Кванина В.В. Проблемы применения и эффективности норм гражданского права в сфере образования / Материалы научно-практического семинара (Южно-Уральский государственный университет, 20—21 сентября 2007 г.) / Под ред. В.В. Кваниной. Челябинск: НТЦ-НИИОГР, 2008. —108 с.
2. Фёклин С.И. Правовой статус автономного образовательного учреждения // «Инновации и эксперимент в образовании». —2010. — [электронный ресурс] —Режим доступа. —URL: http://www.in-exp.ru/component/content/article/25-low-in-edu/100-low-status-avtonom-edu.html(Дата обращения: 29.11.2012).
3. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 06.11.2011) «Об автономных учреждениях» // КонсультантПлюс ― [Электронный ресурс]. ― Режим доступа. ― URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121228(Дата обращения: 29.11.2012).
4. Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» // КонсультантПлюс ― [Электронный ресурс]. — Режим доступа. ― URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=106464(Дата обращения: 29.11.2012).
5. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // КонсультантПлюс ― [Электронный ресурс]. ― Режим доступа. ― URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=115887(Дата обращения: 29.11.2012).