НАДЗОР  ЗА  СОБЛЮДЕНИЕМ  ПРАВ  ДЕТЕЙ-СИРОТ  И  ДЕТЕЙ,  ОСТАВШИХСЯ  БЕЗ  ПОПЕЧЕНИЯ  РОДИТЕЛЕЙ,  НА  ЖИЛОЕ  ПОМЕЩЕНИЕ

Фёдоров  Сергей  Викторович

магистрант  факультета  электронного  образования  ИСОиП  (филиал)  ДГТУ  в  г.  Шахты,  РФ,  г.  Шахты

E-mail:  Diva_2727@mail.ru

Ванин  Виталий  Владимирович

научный  руководитель,  д-р  юрид.  наук,  профессор  кафедры  «УПД»  ИСОиП  (филиал)  ДГТУ  в  г.  Шахты,  РФ,  г.  Шахты

Национальная  стратегия  действий  в  интересах  детей  на  2012—2017  годы,  утвержденная  Указом  Президента  РФ  от  1  июня  2012  г.  №  761,  предусматривает  необходимость  совершенствования  законодательства  РФ  в  области  защиты  их  имущественных  прав,  в  том  числе  своевременное  обеспечение  лиц  из  числа  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  благоустроенными  жилыми  помещениями.  Как  результат,  ожидается  увеличение  числа  выпускников  учреждений  для  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  обеспеченных  жильем.

Обобщив  судебную  практику  по  делам,  связанным  с  обеспечением  жилыми  помещениями  указанных  лиц,  Верховный  Суд  РФ  отметил,  что  в  качестве  главной  задачи  для  судов  было  не  только  своевременное  и  правильное  рассмотрение  дел  этой  категории,  но  и  их  рассмотрение  с  учетом  всех  конкретных  обстоятельств,  чтобы  споры  были  разрешены  в  интересах  граждан.

Несмотря  на  обозначенную  направленность  государственной  деятельности,  проблема  обеспечения  жильем  детей-сирот  в  Хабаровском  крае  до  настоящего  времени  не  решена  и  является  одной  из  наиболее  острых.

Кроме  того,  проводимая  в  целях  защиты  жилищных  прав  детей-сирот  работа  свидетельствует  о  том,  что  сделанный  в  указанном  Обзоре  вывод  о  разрешении  споров  в  их  интересах  не  всегда  подтверждается  практикой,  а  предусмотренная  п.  1  ст.  8  Федерального  закона  от  21  декабря  1996  г.  №  159-ФЗ  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»  (далее  —  Федеральный  закон  №  159-ФЗ)  гарантия  на  жилое  помещение  не  имеет  действенного  механизма  реализации.[1]

Так,  к  началу  2014  года  в  списке  детей-сирот,  нуждающихся  в  благоустроенных  жилых  помещениях  государственного  жилищного  фонда  Хабаровского  края,  состояло  2857  человек.  При  этом  с  2009  г.  им  предоставлено  не  более  300  квартир.  Длительное  время  реализация  прав  лиц,  не  обеспеченных  жильем  в  прошлых  годах,  откладывается  правительством  края  на  будущий  год,  вследствие  чего  принятые  государством  в  соответствии  со  ст.  8  Федерального  закона  №  159-ФЗ  обязательства  по  предоставлению  жилых  помещений  детям-сиротам  должным  образом  не  реализуются.

Следуя  Приказу  Генерального  прокурора  РФ  от  26  ноября  2007  г.  №  188  «Об  организации  прокурорского  надзора  за  исполнением  законов  о  несовершеннолетних  и  молодежи»,  органы  прокуратуры  края  проводят  масштабную  работу  по  защите  прав  детей-сирот.  В  целях  понуждения  краевых  органов  исполнительной  власти  к  обеспечению  последних  жилыми  помещениями  в  интересах  всех  разысканных,  а  также  самостоятельно  обратившихся  к  прокурору  граждан,  имеющих  право  на  получение  жилья,  направлены  исковые  заявления  в  суд.  Эта  мера  реагирования  в  большинстве  случаев  -  наиболее  эффективный  и  действенный  способ  оказания  помощи,  в  том  числе  потому,  что  судебный  акт  обеспечен  силой  принудительного  исполнения.  Однако,  несмотря  на  требования  ст.  6  Федерального  конституционного  закона  от  31  декабря  1996  г.  №  1-ФКЗ  «О  судебной  системе  Российской  Федерации»  и  ст.  13  ГПК  РФ  об  обязательности  судебных  постановлений,  а  также  предусмотренные  Федеральным  законом  от  2  октября  2007  г.  №  229-ФЗ  «Об  исполнительном  производстве»  (далее  —  Федеральный  закон  №  229-ФЗ)  2-месячный  срок  для  совершения  исполнительных  действий  и  ответственность  за  неисполнение  судебных  актов  и  законных  требований  судебных  приставов-исполнителей,  наличие  вступившего  в  законную  силу  решения  суда  о  предоставлении  жилья  не  обеспечивает  своевременного  восстановления  нарушенных  прав.  Так,  по  состоянию  на  начало  текущего  года  остаются  неисполненными  принятые  с  июля  2011  года  судебные  акты.

Эта  ситуация  вызывает  многочисленные  обращения  граждан  о  неправомерном  бездействии  государственных  органов  и  обусловлена  следующим.

Исходя  из  ст.  ст.  5,  8  Федерального  закона  №  159-ФЗ  обязанность  по  предоставлению  жилья  детям-сиротам  возложена  на  субъекты  РФ  и  отнесена  к  их  расходным  обязательствам.

В  Хабаровском  крае  ответчиком  по  обозначенной  категории  исков  выступает  Министерство  жилищно-коммунального  хозяйства  края  (далее  —  Министерство  ЖКХ  края),  которое  соответствующим  Положением  о  Министерстве  (утверждено  Постановлением  правительства  края  от  6  мая  2006  г.,  а  также  Постановлением  губернатора  края  от  25  апреля  2006  г.  «О  мерах  по  совершенствованию  управления  государственным  жилищным  фондом  Хабаровского  края»,  далее  —  Постановление  №  96)  наделено  полномочиями  по  управлению  и  распоряжению  жилищным  фондом  края,  принятию  решений  о  предоставлении  жилых  помещений,  находящихся  в  казне  края.  Кроме  того,  в  отличие  от  ситуации  в  других  регионах,  несмотря  на  возможность,  предоставленную  п.  6  ст.  26.3  Федерального  закона  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  (далее  —  Федеральный  закон  №  184-ФЗ),  в  Хабаровском  крае  органы  местного  самоуправления  не  наделены  полномочиями  субъекта  РФ  по  обеспечению  жильем  детей-сирот.

Проверкой  причин  длительного  неисполнения  состоявшихся  судебных  решений  установлено,  что  свободных  жилых  помещений  краевого  жилищного  фонда  в  городах  и  районах  края  нет.  Наряду  с  тем,  что  Министерство  ЖКХ  края  при  наличии  свободных  жилых  помещений  в  собственности  края  предоставляет  жилье  детям-сиротам,  полномочий  на  выделение  денежных  средств  и  приобретение  либо  строительство  таких  жилых  помещений  у  него  нет.

Так,  приобретение  имущества  в  краевую  государственную  собственность  исходя  из  соответствующего  Положения,  утвержденного  Постановлением  правительства  края  от  10  апреля  2008  г.,  является  одной  из  основных  функций  Министерства  имущественных  отношений  края  (далее  —  Минимущество  края).  Министерству  строительства  края  (далее  —  Минстрой  края)  Постановлением  №  96  переданы  полномочия  главного  распорядителя  бюджетных  средств,  поступающих  из  федерального  и  краевого  бюджетов  в  целях  строительства  жилых  помещений  для  детей-сирот.

Взаимоотношения  между  названными  ведомствами  урегулированы  Регламентом  взаимодействия  и  обмена  информацией  между  исполнительными  органами  государственной  власти  Хабаровского  края  по  вопросам  управления  и  распоряжения  государственным  жилищным  фондом  края  (утвержденным  Постановлением  правительства  края  от  1  сентября  2006  г.),  которым  до  августа  2013  года  предусматривалась  возможность  направления  Министерством  ЖКХ  края  в  Минимущество  края  заявок  на  приобретение  жилых  помещений  для  нуждающихся  лиц.

При  этом  факт  направления  такой  заявки  был  неэффективной  мерой,  поскольку  предложения  на  строительство  и  приобретение  квартир  для  детей-сирот  Министерством  ЖКХ  края  в  Минстрой  края  и  Минимущество  края  с  2011  г.  направлены  на  2165  квартир,  в  том  числе  по  вступившим  в  законную  силу  решениям  суда  —  на  1293  квартиры;  тогда  как  предоставлено  рассматриваемой  категории  граждан  только  210  жилых  помещений,  а  в  истекшем  периоде  2013  года  обеспечено  жильем  лишь  46  человек,  что  обусловлено  в  основном  ограниченным  финансированием,  а  также  затянутыми  сроками  приобретения  жилья.

Так,  направленные  Министерством  ЖКХ  в  Минимущество  края  в  конце  2012  года  заявки  на  приобретение  в  собственность  края  жилых  помещений  по  имевшим  место  и  вступившим  в  законную  силу  в  третьем  квартале  2012  года  решениям  суда  в  январе  2013  года  возвращены  Минимуществом  без  исполнения  по  причине  недостаточного  количества  средств,  предусмотренных  бюджетом  края  на  эти  цели  на  очередной  финансовый  год.

Таким  образом,  принятие  службой  судебных  приставов  реальных  мер  к  исполнению  решения  суда  о  возложении  на  Министерство  ЖКХ  края  обязанности  по  предоставлению  жилого  помещения  сироте  существенно  осложняется  фактическим  отсутствием  у  должника  реальной  возможности  его  исполнить,  а  также  отсутствием  рычагов  воздействия  на  иные  структуры  правительства  края,  от  которых  зависит  обеспечение  сирот  жильем.

В  целях  решения  указанной  проблемы  и  в  связи  с  непринятием  адекватных  мер  по  представлениям,  внесенным  губернатору  края  для  устранения  нарушений  ст.  8  Федерального  закона  №  159-ФЗ  и  увеличения  финансирования,  прокуратурой  края  в  2012  г.  в  суд  направлены  исковые  заявления  в  интересах  детей-сирот  о  возложении  обязанности  обеспечения  их  жильем  непосредственно  на  правительство  края.  При  этом  прокурор  исходил  из  того,  что  согласно  Уставу  края  и  Закону  края  от  27  ноября  2001  г.  «О  правительстве  Хабаровского  края»  правительство  края  является  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  края,  обеспечивающим  реализацию  полномочий  исполнительной  власти  края,  решающим  вопросы,  отнесенные  к  его  компетенции  федеральными  законами,  включает  в  свою  структуру  министров  и  имеет  полномочия  по  формированию  краевого  бюджета  (губернатор  края  ежегодно  представляет  на  утверждение  Законодательной  Думы  краевой  бюджет  и  отчет  о  его  исполнении).

Однако  судом  по  всем  таким  искам  в  качестве  соответчика  привлечено  Министерство  ЖКХ  края,  после  чего  на  него  возложена  обязанность  по  предоставлению  жилья,  а  в  требованиях  к  правительству  отказано.

На  два  решения  суда  прокуратурой  края  принесены  апелляционные  и  кассационные  представления,  где,  кроме  прочего,  отмечено  наличие  у  Министерства  ЖКХ  края  лишь  полномочий  по  предоставлению  жилых  помещений,  тогда  как  заявленные  требования  по  обеспечению  жильем  включают  не  только  его  фактическое  предоставление,  но  и  выделение  финансовых  средств  и  приобретение.

Доводы  прокурора  оставлены  Хабаровским  краевым  судом  без  внимания.  По  результатам  рассмотрения  кассационного  представления  судья  Верховного  Суда  РФ  не  нашел  оснований  для  его  передачи  для  рассмотрения  Судебной  коллегией  по  гражданским  делам  Верховного  Суда  РФ,  отметив  правильный  вывод  об  отказе  в  удовлетворении  требований  к  правительству  края  и  возложении  обязанности  на  указанное  Министерство,  поскольку  оно  нормативными  правовыми  актами  края  определено  как  специально  уполномоченный  орган  по  управлению  и  распоряжению  жилищным  фондом  края  и  наделено  полномочиями  по  организации  ведения  учета  нуждающихся  граждан  и  принятию  решений  о  предоставлении  им  жилых  помещений.

Прокуратура  края  в  суде  первой  инстанции  также  заявляла  требования  о  возложении  на  правительство  края  обязанности  по  финансированию  исполнения  обязательства  по  обеспечению  сироты  жилым  помещением,  на  Минимущество  края  —  по  приобретению  такого  жилого  помещения  в  собственность  края,  на  Министерство  ЖКХ  края  —  по  его  последующему  предоставлению.

Судом  в  удовлетворении  требований  к  правительству  и  Минимуществу  края  отказано,  принято  аналогичное  имеющимся  решение  о  возложении  обязанности  по  предоставлению  жилья  на  Министерство  ЖКХ  края.  Меры  по  обжалованию  судебного  акта  не  принесли  результатов.

Как  известно,  защита  нарушенных  прав  не  может  быть  признана  действенной,  если  судебный  акт  или  акт  иного  уполномоченного  органа  своевременно  не  исполняется.

С  учетом  изложенного  представляется,  что  при  разрешении  указанных  споров  судами  фактически  не  учитывались  интересы  детей-сирот,  поскольку  они,  имея  право  на  внеочередное  получение  жилья,  которое  в  том  числе  подкреплено  решением  суда  о  возложении  обязанности  на  Министерство  ЖКХ  края  его  предоставить,  не  могут  реализовать  его  на  протяжении  нескольких  лет.

Кроме  того,  в  дальнейшем  из  упомянутого  Регламента  Постановлением  правительства  края  от  21  августа  2013  г.  №  237-пр  в  целом  исключена  возможность  направления  Министерством  ЖКХ  в  Минимущество  края  заявок  на  приобретение  жилых  помещений.  Исходя  из  разд.  4  Регламента  в  новой  редакции  Министерство  ЖКХ  края  направляет  в  Минстрой  края  заявки  на  строительство  (приобретение)  в  очередном  финансовом  году  жилых  помещений  для  нуждающихся  граждан,  а  также  дополнительные  заявки  во  исполнение  вступивших  в  законную  силу  решений  судов;  Минстрой  направляет  в  Минимущество  края  ходатайство  о  приобретении  на  вторичном  рынке  недвижимости  жилых  помещений  в  населенных  пунктах  края,  в  которых  не  осуществляется  строительство  жилых  домов.

Таким  образом,  исполнение  вступивших  в  законную  силу  решений  судов,  в  том  числе  вынесенных  в  2012  г.,  будет  организовано  в  основном  посредством  строительства  жилых  помещений,  которое  является  длительным  и  имеет  неопределенные  сроки.  Направление  заявок  на  приобретение  квартир  в  Минимущество  края  будет  возможно  только  раз  в  год  и  только  в  отношении  тех  населенных  пунктов  края,  где  строительство  не  предусмотрено.

О  том,  что  указанные  обстоятельства  могут  повлечь  ухудшение  ситуации  с  неправомерной  задержкой  исполнения  судебных  решений  и,  как  следствие,  усугубят  допущенные  нарушения,  проинформирован  губернатор  края.

В  целях  защиты  жилищных  прав  детей-сирот  неоднократно  принимались  и  иные  меры.  С  учетом  сложившейся  судебной  практики  и  в  связи  с  существенным  затягиванием  сроков  применения  ст.  105  Федерального  закона  №  229-ФЗ,  предусматривающей  взыскание  исполнительского  сбора  и  составление  административных  протоколов  в  случае  неисполнения  требований  исполнительного  документа,  вносились  представления  главному  судебному  приставу  края.  Складывающаяся  ситуация  постоянно  контролировалась  прокуратурой  края.

В  результате  правительством  края  приняты  меры  по  ее  улучшению:  внесены  изменения  в  ст.  5  Закона  края  от  25  апреля  2007  г.  №  119  «О  мерах  социальной  поддержки  детей-сирот,  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  лиц  из  числа  детей-сирот,  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»,  предусматривающие  предоставление  детям-сиротам  до  обеспечения  их  жилыми  помещениями  ежемесячной  компенсации  расходов  за  наем  жилья  (не  более  10000  руб.),  порядок  ее  назначения  и  предоставления;  ведется  строительство  жилья  в  нескольких  городах  и  районах  края;  утвержден  порядок  приобретения  в  собственность  края  жилых  помещений,  не  требующий  проведения  торгов  (в  соответствии  с  позицией,  высказанной  Президиумом  ВАС  РФ);  в  целях  предоставления  взыскателям  денежной  компенсации  вместо  квартир  разработан  проект  заключаемого  в  рамках  исполнительного  производства  мирового  соглашения  и  т.  д.

Тем  не  менее  до  полного  решения  жилищной  проблемы  детей-сирот  еще  далеко,  деятельность  функционирующих  в  крае  государственных  органов  не  позволяет  своевременно  обеспечить  нуждающихся  жилыми  помещениями,  что  требует  значительных  усилий  по  реальному  восстановлению  законности  в  рассматриваемой  сфере.  Сложившаяся  ситуация  усугубляется  неуклонным  увеличением  численности  состоящих  в  списке  лиц,  нуждающихся  в  жилье.

Практика  регионов,  где  полномочия  по  предоставлению  жилья  сиротам  переданы  органам  местного  самоуправления,  также  свидетельствует  о  фактах  их  недостаточного  финансового  обеспечения,  что  ставит  под  угрозу  решение  проблемы  и  зачастую  влечет  нарушение  прав  нуждающихся.

Так,  Государственным  Собранием  (Ил  Тумэн)  Республики  Саха  (Якутия)  (далее  сокращенно  —  РС  (Я))  в  декабре  2013  года  утвержден  Закон  РС  (Я)  «О  государственном  бюджете  РС  (Я)  на  2014  год»,  которым  на  предоставление  жилья  детям-сиротам  предусмотрено  162,3  млн.  руб.,  или  20  %  от  необходимого  объема  финансирования  (в  2014  г.  в  РС  (Я)  право  на  жилье  возникает  у  618  лиц  указанной  категории,  на  реализацию  чего  необходимо  826,3  млн.  руб.).  В  результате  на  муниципалитеты  и  дотационные  местные  бюджеты  возложено  исполнение  финансово  не  обеспеченных  полномочий  в  отношении  495  детей-сирот,  что  противоречит  п.  6  ст.  26.3  Федерального  закона  №  184-ФЗ,  ч.  5  ст.  19,  ч.  3  ст.  20  Федерального  закона  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»,  п.  3  ст.  86  БК  РФ,  исходя  из  которых  при  осуществлении  органами  местного  самоуправления  переданных  им  отдельных  государственных  полномочий  эти  обязательства  исполняются  за  счет  и  в  пределах  субвенций  из  бюджета  субъекта  РФ  [2].

Вместе  с  тем  судебная  практика  в  регионе  сложилась  таким  образом,  что  обязанность  по  предоставлению  жилого  помещения  по  искам  прокуроров  возлагается  лишь  на  органы  местного  самоуправления.  Горрайпрокурорами  республики  на  основании  положений  п.  1  и  подп.  24  п.  2  ст.  26.3  Федерального  закона  №  184-ФЗ,  ст.ст.  125,  126  ГК  РФ,  а  также  позиции  Конституционного  Суда  РФ,  высказанной  в  Постановлении  от  23  апреля  2004  г.  №  9-П  и  Определении  от  8  февраля  2007  г.  №  322-О-П,  предъявлялись  требования  к  казне  РС  (Я)  в  лице  Министерства  финансов  РС  (Я)  о  взыскании  суммы  субвенции  на  приобретение  жилого  помещения,  а  также  последующем  понуждении  муниципального  образования  по  получении  субвенции  предоставить  жилое  помещение  сироте.  Первоначально  судами  первой  инстанции  эти  требования  признавались  обоснованными  и  были  удовлетворены  в  связи  с  установленной  в  судебном  заседании  неполнотой  финансирования,  повлекшей  нарушение  прав  материальных  истцов,  а  также  постольку,  поскольку  предоставление  жилья  сиротам  должно  осуществляться  за  счет  средств,  выделяемых  из  бюджета  РС  (Я),  составляющего  казну  республики,  интересы  которой  представляет  Министерство  финансов  РС  (Я).  Однако  Верховным  судом  РС  (Я)  такие  решения  отменены  со  ссылкой  на  передачу  законом  субъекта  обязанности  по  обеспечению  жильем  именно  органам  местного  самоуправления,  а  также  невозможность  изменения  размеров  межбюджетных  трансфертов  по  требованию  физического  лица  (в  этом  случае  -  сироты),  не  являющегося  участником  бюджетного  процесса,  поскольку  действующее  законодательство  РФ  не  наделяет  физических  лиц  какими-либо  бюджетными  полномочиями.  Последствия  такой  позиции  аналогичны  ранее  упомянутым  и  представляют  собой  существенное  затягивание  сроков  исполнения  судебных  актов  о  предоставлении  жилья.

Подводя  итог  сказанному,  следует  сделать  вывод,  что  Федеральный  закон  №  159-ФЗ  фактически  не  гарантирует  предоставления  жилья  детям-сиротам,  поскольку  на  практике  осуществление  их  жилищных  прав  зависит  от  того,  как  расставит  приоритеты  высший  орган  исполнительной  власти  субъекта,  и  от  финансовых  возможностей  региона.  Вследствие  этого  финансирование  указанной  меры  социальной  поддержки  значительно  отстает  от  растущей  потребности.  Обозначенная  проблема  требует  урегулирования  на  федеральном  уровне  путем  усовершенствования  механизма  реализации  и  финансового  обеспечения  прав  детей-сирот  на  жилое  помещение.

Список  литературы:

1. Федеральный  закон  от  21  декабря  1996  г.  №  159-ФЗ  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей».
2. Федеральный  закона  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации».