АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ В РФ

ACTUAL PROBLEMS OF CREATING CONTROL AND ACCOUNTING BODIES IN MUNICIPALITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Adelina Cheldieva

student (bachelor) of the Higher School of State Audit, Lomonosov Moscow State University,

Moscow, Russia

Yuri Kuzyakin

scientific adviser, professor of Law, Professor of the Department of Legal Disciplines, Higher School of State Audit, Lomonosov Moscow State University

Moscow, Russia

АННОТАЦИЯ

Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон №6-ФЗ) определяет контрольно-счетный орган муниципального образования как «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, который образуется представительным органом муниципального образования» (ч. 2 ст. 3). Данная формулировка подразумевает, что контрольно-счетный орган должен создаваться в каждом муниципальном образовании [1].

Однако согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) для осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган (ст. 38). Из данного положения следует, что создание рассматриваемых органов – дискреция (право) представительного органа муниципального образования [2].

Обозначенная коллизия (двух федеральных законов) существует уже в течение нескольких лет. При этом имеется ряд причин, по которым ее необходимо решить в ближайшее время.

- Задачи контрольно-счетных органов муниципальных органов связаны с осуществлением контроля законностью, эффективностью и целесообразностью расходования денежных фондов (средств) муниципального образования, включая межбюджетные трансферты и муниципальное имущество. Эти органы также должны проводить экспертизу проектов местного бюджета и других нормативно-правовых актов, связанных с реализацией расходных обязательств муниципального образования [3]. Особая важность и значимость названных функций, очевидно, свидетельствует о том, что нужно руководствоваться требованием, обозначенным в Федеральном законе №6-ФЗ.

- Общетеоретическое правило «Нормы специального закона имеют приоритет над нормами общего закона» вполне способно разрешить возникшую коллизию в пользу Федерального закона №6-ФЗ, тем более что ст. 38 Федерального закона №131-ФЗ содержит бланкетную норму, отсылающую к положениям Федерального закона№6-ФЗ.

ABSTRACT

Federal Law of the Russian Federation of February 7, 2011 No. 6-FZ "On the General Principles of Organization and Activity of Control and Accounts Bodies of the Constituent Entities of the Russian Federation and Municipal Formations" (hereinafter - Federal Law No. 6-FZ) defines the control and counting body of a municipal formation as " a permanent body of external municipal financial control, which is formed by the representative body of the municipality ”(part 2 of article 3). This wording implies that a control and accounting body should be created in each municipality [1].

However, according to the Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" (hereinafter - Federal Law No. 131-FZ) for the implementation of external municipal financial control, the representative body of the municipal body (Art. 38). It follows from this provision that the creation of the bodies under consideration is the discretion (right) of the representative body of the municipality [2].

The indicated conflict (of the two federal laws) has existed for several years. At the same time, there are a number of reasons why it needs to be addressed in the near future.

- The tasks of the control and accounting bodies of municipal bodies are related to the control over the legality, efficiency and expediency of spending the monetary funds (funds) of the municipal formation, including interbudgetary transfers and municipal property. These bodies should also conduct an examination of projects of the local budget and other regulatory legal acts related to the implementation of expenditure obligations of the municipality [3]. The particular importance and significance of the named functions, obviously, indicates that it is necessary to be guided by the requirement outlined in the Federal Law No. 6-FZ.

- The general theoretical rule "The norms of a special law have priority over the norms of the general law" is quite capable of resolving the collision that has arisen in favor of Federal Law No. 6-FZ, especially since Art. 38 of Federal Law No. 131-FZ contains a blanket norm referring to the provisions of Federal Law No. 6-FZ.

Ключевые слова: задачи контрольно-счетных органов; муниципальные образования, финансовый контроль, аудит.

Keywords: tasks of control and accounting bodies; municipalities, financial control, audit.

Актуальность проблемы создания контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях в РФ обусловлена тем, что в условиях применяющихся санкций в отношении России, распространения коронавирусной инфекции происходит существенное сокращение публичных доходов государства и муниципальных образований. Также обостряется проблема целевого использования средств местных бюджетов. Кроме того конституционная реформа 2020 года, в результате которой органы местного самоуправления и органы государственной власти теперь входят в единую систему публичной власти, возложила дополнительные публичные функции на муниципальные образования. Отсюда возрастает значение независимого внешнего муниципального контроля за целевым использованием как получаемых средств от органов государственной власти, так и из средств местных бюджетов.

Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определяет контрольно-счетный орган муниципального образования как «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, который образуется представительным органом муниципального образования». Данная формулировка подразумевает, что контрольно-счетный орган должен создаваться в каждом муниципальном образовании.

Однако согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган. Из данного положения следует, что создание рассматриваемых органов – дискреция (право) представительного органа муниципального образования.

Обозначенная коллизия (двух федеральных законов) существует уже в течение нескольких лет. При этом имеется ряд причин, по которым ее необходимо решить в ближайшее время.

Во-первых, задачи контрольно-счетных органов муниципальных органов связаны с осуществлением контроля за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования денежных фондов (средств) муниципального образования, включая межбюджетные трансферты и муниципальное имущество. Эти органы также должны проводить экспертизу проектов местного бюджета и других нормативно-правовых актов, связанных с реализацией расходных обязательств муниципального образования. Особая важность и значимость названных функций, очевидно, свидетельствует о том, что нужно руководствоваться требованием, обозначенным в Федеральном законе №6-ФЗ. Цель внешнего муниципального финансового контроля можно было бы обозначить как осуществление деятельности по выявлению правильности освоения бюджетных средств муниципальными образованиями, соответствия расходования бюджетных средств поставленным задачам.

Во-вторых, обратимся к примерам - по состоянию на 2020 год в 11 муниципальных районах и 55 городских округах Московской области созданы и исполняют полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля 66 контрольно-счетных органов, а 99 городских и сельских поселений Московской области передали полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля муниципальному району. Таким образом, сегодня в 176 из 177 муниципальных образований требования законодательства по организации и осуществлению внешнего муниципального финансового контроля исполняются.

В-третьих, общетеоретическое правило «Нормы специального закона имеют приоритет над нормами общего закона» вполне способно разрешить возникшую коллизию в пользу Федерального закона №6-ФЗ, тем более что ст. 38 Федерального закона №131-ФЗ содержит бланкетную норму, отсылающую к положениям Федерального закона №6-ФЗ.

Существенной проблемой, связанной с созданием муниципальных контрольно-счетных органов, является то, что на практике они чаще всего входят в структуру представительного органа муниципального образования. Оправдывая такую практику, можно приводить теоретический аргумент о том, что создание контрольно-счетных органов рассматривается в качестве способа реализации контрольной функции представительного органа. Тем не менее, нельзя буквально толковать эту позицию – контролирующий субъект не может сливаться с подконтрольным субъектом (вспомним полномочие контрольно-счетного органа, связанное с проведением экспертизы проекта муниципального бюджета). Иначе может возникнуть ситуация, когда полномочия контрольно-счетного органа фактически будет осуществлять сам представительный орган, по сути, злоупотребляя сложившейся законодательной неопределённостью. Кроме того, описанная ситуация нарушает принципы независимости и самостоятельности контрольно-счетных органов. Таким образом, муниципальный контрольно-счетный орган должен рассматриваться в качестве самостоятельного, структурно не относящегося к представительному органу муниципального образования. Именно поэтому законодатель в Федеральном законе №131-ФЗ предусмотрел самостоятельное существование контрольно-счетного органа.

Другой актуальной проблемой организации муниципального финансового контроля является кадровая политика. Штатная численность служащих большинства муниципальных контрольно-счетных органов не позволяет им эффективно и в полной мере осуществлять полномочия, возложенные на них Федеральным законом №6-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Для решения данной проблемы необходимо внести в Федеральные законы №6-ФЗ и №131-ФЗ правило о минимальной штатной численности контрольно-счетных органов муниципальных образований с целью обеспечения эффективности исполнения возложенных на них полномочий. Аналогичная норма, относящаяся к составу представительных органов городского округа и поселения, содержится в Федеральном законе №131-ФЗ.

Итак, деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований связана с проблемами, обозначенными в данной работе. Для того чтобы их, по сути, решить, необходимо внести изменения в Федеральный закон №131-ФЗ, предусмотрев в нем правило об обязательном институциональном финансовом контроле и о его структуре, т.е. о необходимости создания контрольно-счетного органа с определенным количеством служащих (аудиторов) в каждом муниципальном образовании.

В целом, говоря о перспективах муниципальных контрольно-счетных органов, следует сказать о повышении их роли в осуществлении внешнего муниципального финансового контроля и наведении порядка в финансово-бюджетной сфере деятельности органов местного самоуправления. Об этом свидетельствуют результаты работы контрольно-счетных органов муниципальных образований по устранению нарушений (в Московской области в 2020 году на сумму более 1 млрд. рублей).

Таким образом, предлагается включить контрольно-счетный орган в структуру обязательных органов муниципального образования (ч. 2 ст. 34 ФЗ №131), закрепить в ст. 35 ФЗ №131 исключительное полномочие представительного органа муниципального образования, связанное с формированием контрольно-счетного органа муниципального образования, а также предусмотреть в ст. 38 ФЗ №131 обязанность представительного органа муниципального образования по созданию контрольно-счетного органа.

Список литературы:

1. «Консультант Плюс»: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/.
2. «Консультант Плюс»: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ b2e0eb5dbb78ecdb91b3d5d3226369a2047adb8b/.
3. Пашкова Т.А. Роль контрольно-счётных органов в бюджетном процессе // Наука о человеке: гуманитарные исследования. 2017. №4 (30). С. 171-177.
4. Муниципальное право России / под ред. С.А. Авакьяна. – Москва: Проспект, 2019. С. 289.
5. Перов В.И. Неурегулированные проблемы в организации и деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и предложения по их решению // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2014. №4. С. 56-64.