ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА И ЭКОНОМИКИ

FORMS OF INTERACTION BETWEEN CONSTITUTIONAL LAW AND ECONOMICS

Kenzhebaev Zhandos Sadykovich

master's student of law, faculty of law in the state apparatus, Institute of law and national security, Russian Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Moscow

Irina Balashkina

scientific supervisor, Ph.D. legal Sciences, Assoc. departments of state-legal disciplines, Institute of Law and National Security, Russian Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы свободы экономической деятельности.  Дается обоснование что принципы экономического строя взаимообусловлены. Один является продолжением другого, дополняет его содержательно и нормативно усиливает его действие.

ABSTRACT

The article discusses the principles of freedom of economic activity enshrined in the Constitution of the Russian Federation.  It is justified that the principles of the economic system are mutually dependent. One is a continuation of the other, complements it in content and normatively enhances its effect.

Ключевые слова: экономическая деятельность, собственность, экономическое содержание конституции.

Keywords: economic activity, property, economic content of the Constitution.

Динамичное развитие экономических отношений всегда влияет на правовую базу. Право, в свою очередь, стремится поддерживать социальную и экономическую справедливость в обществе. Совершенствование любой из сфер деятельности не может происходить само по себе, это довольно сложный и длительный процесс, который нуждается в поддержке со стороны государства. На данный момент обширный спектр прав и свобод человека и гражданина в любом из направлений деятельности, выражается в конституционном закреплении этих прав.

Наряду с конституционным разграничением государственных функций и полномочий, определяющих сферы государственного участия в экономике, между уровнями власти существует и законодательное разграничение таких полномочий. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации согласно ст. 76 Конституции РФ могут издаваться федеральные законы.

На практике такие законы стали определять разграничение полномочий (а частично – и функций) органов власти федерации и регионов и механизм их взаимодействия при решении общих задач, что затронуло и разграничение государственных функций, связанных с государственным участием в экономике. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ содержит перечень полномочий органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, реализуемых ими за счет своих региональных бюджетов (ч. 2 ст. 26.3),[2] вбирающий в себя набор функций и полномочий различной отраслевой принадлежности, более детально разграниченных и урегулированных в отраслевых, предметных федеральных законах.

Анализ указанного перечня функций и полномочий показывает, что наряду с государственным участием в отраслях экономики, имеющим основания в рассмотренных положениях Конституции РФ и аналогичных нормах конституций (уставов) субъектов Федерации, особенно в сфере оказания публичных социальных услуг, в нем предусматриваются и конкретизирующие их или дополняющие их функции и полномочия, обусловливающие государственное участие в региональной экономике. К числу таких функций и полномочий органов власти субъектов Федерации, в частности, относятся:

– осуществление региональных программ и проектов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, организация деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов как конкретный вид экологических функций государства;

– управление аэропортами, аэродромами, речными портами и другой транспортной инфраструктурой регионального уровня; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Кроме того, среди государственных полномочий регионального уровня указаны организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований; создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Федерации.

Важно учитывать такую особенность способа ограничения названным Федеральным законом государственного участия в экономике, как установление ограничений на возможность нахождения имущества в государственной собственности субъекта Федерации только определенными видами имущества, которое предназначено для реализации предусмотренных данным Законом полномочий органов власти субъекта Федерации (ст. 26.11). Финансовая поддержка негосударственных экономических структур и государственное инвестирование в экономику также ограничено целями реализации соответствующих полномочий региональных органов власти, в частности полномочий по поддержке промышленности и сельского хозяйства. Конечно, конституционность формы, в которой федеральный законодатель ограничил виды объектов и права по управлению публичной собственностью субъектов Федерации, вызывает сомнения, и не случайно в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О жесткость ограничений была смягчена правовой позицией, согласно которой соответствующий перечень имущества не имеет закрытого характера и не может рассматриваться как не допускающий нахождения в собственности иного имущества такого целевого характера.

Вместе с тем в принципе законодательством, причем именно конституционно-правовым, а не гражданским необходимо урегулировать основания для сохранения права на прямое государственное участие в экономике в форме владения и управления объектами государственной собственности, предприятиями и имущественными комплексами. Такое право, как для субъектов Российской Федерации, так в равной мере и для самой Российской Федерации должно быть поставлено в большую, чем это предусмотрено в настоящее время, зависимость от сохраняемых или вводимых государственных экономических функций и полномочий, в том числе применительно к отдельным отраслям экономики и видам экономической деятельности. Подобные установки, системно ограничивающие допустимые виды имущественных объектов, сохраняемых в федеральной государственной собственности, и требования о приватизации непрофильных объектов в настоящее время не содержатся ни в законодательстве о правовых основах приватизации, ни в законодательстве о государственных корпорациях, о государственных предприятиях и иных государственных экономических структурах.

В Федеральном законе от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [3] не содержится принципов и критериев правомерности и обоснованности выбора как видов имущественных объектов для приватизации, так и видов объектов публичной собственности, в силу самой своей конституционной правовой природы не подлежащих приватизации. Единственная имеющаяся установка в данном Законе (ч. 1 ст. 38) касается определения оснований для сохранения на постоянной основе государственного контроля за приватизированными (акционированными) предприятиями в форме так называемого специального права Российской Федерации и субъектов Федерации на участие в управлении акционерными обществами («золотая акция»). Решение о таком праве может приниматься «в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации». Очевидно, что эти критерии лишь в небольшой мере охватывают рассмотренные конституционно обусловленные основания для государственного участия в экономике.

В соответствии с рассмотренными принципами государственного регулирования экономики, определяющими границы государственного участия в экономике, и в развитие конституционных основ формирования и функционирования государственного сектора в экономике, с учетом указанного разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали более детальное, предметное определение государственных функций, сфер государственного управления и форм государственного участия призваны устанавливать законодательные акты отраслевого характера. При этом очевидно, что текущее законодательство не может выходить за пределы конституционного коридора, определяющего общие контуры сфер государственного участия в экономике. Рассмотрим с этой точки зрения некоторые проблемы реализации конституционной модели государственного участия в экономике в законодательстве.

Конституционные пределы государственного участия, конституционные критерии допустимости использования вмешательства государства в экономическую деятельность в целом учитываются в законодательстве. В то же время конституционные принципы государственного участия не в полной мере реализуются при распределении предметов ведения, функций и полномочий по видам органов исполнительной власти и конкретным государственным органам внутри системы исполнительной власти. Представляется целесообразным в дальнейшем более последовательно учитывать конституционные принципы, конституционную логику регулирования экономики, конституционные сферы и формы государственного участия в экономической деятельности при нормативно-правовом распределении функций и полномочий между Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития России как органами общерегулирующего назначения, органами преимущественно отраслевого регулирования – министерствами, службами и агентствами и органами межотраслевого регулирования и контроля (главным образом службами).

Так, в силу указанного разделения конституционных государственных функций на регулирующие, контрольные, арбитражные и непосредственно хозяйственно-управленческие, министерства не вправе сохранять полномочия по прямому участию в деятельности по управлению предприятиями и имуществом в курируемой отрасли. Это касается, например, таких министерств, как Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Все подобные полномочия необходимо передать специализированным экономическим службам, как это и было задумано при планировании «административной реформы» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В то же время существующие экономические ведомства – федеральные агентства, призванные оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом, в силу ряда причин не смогли охватить все конституционные функции по обеспечению государственного участия в экономической деятельности отраслевого и межотраслевого характера. Так, именно федеральные агентства должны обеспечивать реализацию всех основных конституционных функций по оказанию госуслуг и управлению госимуществом отраслевого характера – поддержание и развитие энергетической инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, инфраструктуры связи и информатики, коммунальной инфраструктуры; поддержание и развитие оборонного производства и военно-оборонной экономической инфраструктуры, поддержание технологической и информационной безопасности; обеспечение сохранения и рационального использования природных ресурсов. Статус, полномочия и сама система федеральных агентств нуждаются в серьезном укреплении.

Еще более проблемным, доктринально не проработанным и законодательно не урегулированным вопросом механизма реализации конституционной модели государственного участия в экономике является вопрос о необходимости отражения и воплощения конституционных требований и ограничений при регулировании статуса государственных банков, институтов развития и других экономических служб, не относящихся к органам исполнительной власти, а также государственных учреждений и государственных предприятий. В силу своей природы гражданско-правовое законодательство (ГК РФ, Федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») сколько-нибудь подробных требований и ограничений содержать не может, поскольку оно основано на постулатах равноправия всех участников гражданского оборота, равной правоспособности и равной юридической защиты всех участников гражданских правоотношений, включая госпредприятия и учреждения.

Вместе с тем используемое в гражданском законодательстве упрощенное деление всех участников гражданского оборота на коммерческие и некоммерческие организации не учитывает особенности государственных организаций, которые не являются по своей природе предпринимательскими структурами, а выполняют в соответствии с конституционными функциями государства публичные, социальные задачи. Так, если некоммерческие государственные и муниципальные организации (как это и следует из названных конституционных требований) согласно гражданскому законодательству вправе осуществлять предпринимательскую деятельность только в целях финансирования основной, некоммерческой деятельности, то государственные и муниципальные предприятия в гражданском законодательстве рассматриваются как разновидность коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в пределах уставных целей и задач и пользующихся государственным и муниципальным имуществом под контролем государственных структур. При этом особенности экономической деятельности государственных предприятий, вытекающие из конституционных характеристик функций государства, при участии в экономике как публичных, социальных, некоммерческих, в гражданском законодательстве не учитываются. В то же время предназначенное для такого рода регулирования отраслевое административное и административно-финансовое законодательство является в рассматриваемом отношении пробельным, противоречивым и требует серьезного конституционно-правового анализа и ревизии.

В период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года объем и механизм государственного участия в экономике существенно изменились. В целом эти изменения укладываются в основные параметры конституционной модели государственного участия. Законодательное регулирование компетенции государственных органов, форм государственного участия в экономике учитывает принципы экономической конституции: необходимость обеспечения свободы экономической деятельности, рыночной конкуренции, ограничения монополии, перехода к непрямым методам воздействия государства на экономику. В результате процесса приватизации государственного и муниципального имущества государственный сектор сократился, и к настоящему времени его объем в целом ограничен необходимостью обеспечения конституционно обусловленных экономических функций и задач государства.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
3. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022)