НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО И ОРГАНИЗАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

Концепция национальной безопасности, федеральные законы о национальной безопасности, о противодействии терроризму, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство достаточно полно регулируют правовые отношения в области борьбы с терроризмом и преступностью на федеральном уровне. Законодательство учитывает стратегию обеспечения национальной безопасности, особенности терроризма, имеющего международный и организованный характер, его существование как дестабилизирующего фактора в жизни общества. Вместе с тем, нормативная правовая система по противодействия терроризму состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Каждый отдельный регион обладает собственной логикой развития, уникальным сочетанием фак­торов внутренней и внешней среды, в связи с чем, задачей федерального центра является формирование регионального законодательства, которое бы позволило найти баланс между интересами конкретных субъектов Российской Федерации и федерацией по противодействию терроризму. Анализ действующего законодательства в области обеспечения регионального противодействия терроризму позволяет увидеть пробелы в данной области и обозначить основные направления его развития.

Дальнейшая корректировка регионального законодательства должна осуществляться в направлении создания единой, целостной системы нормативных актов, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в этой сфере. Конституцией России обеспечение общественной безопасности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.[1]Это положение находит своё отражение в принимаемых субъектами федерации Уставах, региональных законах, указах губернаторов, постановлениях правительств и администраций регионов, иных правовых актах. Большинство субъектов Российской Федерации в уставных документах оговаривают проведение собственной политики в сфере общественной безопасности и борьбы с преступностью. Многие федеральные положения не получают своего развития в законодательстве субъектов федерации, либо определены в усеченном объеме, в основном в форме подготовки и принятия программ по противодействию террористическим и криминальным преступлениям, в некоторых субъектах федерации эти направления сведены к программе по борьбе с преступностью. Отдельные законы субъектов РФ имеют узконаправленное действие и не охватывают всего правового поля по противодействию терроризму, в основном сводятся к регулированию административной ответственности или мобилизации общества.

Профилактические меры органов местного самоуправления, направленные на предупреждение терроризма и экстремизма, реализуются через организацию деятельности районных комиссий по профилактике преступлений и правонарушений, комиссий по профилактике терроризма муниципальных районов, а также местных программ по профилактике преступлений и правонарушений, в которых отдельными разделами включены меры профилактики экстремизма и терроризма. Однако в федеральном законе подробно не раскрывается понятие «профилактика терроризма», органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями не наделяются, что затрудняет их участие в противодействии терроризму.

На практике складывается парадоксальная ситуация, когда органы местного самоуправления не знают, каким образом они могут реализовать предоставленные им полномочия в указанной сфере, зачастую ограничиваясь принятием формальных решений районных антитеррористических комиссий, которые, как правило, носят рекомендательный характер.

В целях совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым внести изменения в федеральное законодательство, предусмотрев обязательность исполнительных органов субъектов РФ и глав муниципалитетов принимать нормативные акты — постановления администраций субъекта РФ и постановления глав администраций муниципалитетов, регулирующих исполнение решений антитеррористических комиссий субъектов Российской Федерации. Эта норма позволит антитеррористическим комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по профилактике терроризма и экстремизма, а также принятые ими рекомендации, приобретут обязательный характер, позволяющий применять меры административной ответственности к нарушителям правопорядка.

В законодательстве о принципах организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ необходимо внести дополнения, определяющие полномочия исполнительных органов субъектов РФ в части борьбы с терроризмом, а также определить форму нормативного акта, необходимую и достаточную для регулирования этих отношений. Организация противодействия терроризму является функцией государства, в связи с чем, предусмотреть процедуру передачи этих государственных полномочий органам местного самоуправления и контроль за исполнением полномочий со стороны государственных органов власти.

Организация работы по противодействию терроризму требует сотрудничества всех заинтересованных сил. Результаты организационной работы могут быть отражены в государственном документе - Паспорте региональной безопасности и противодействия терроризму субъекта РФ. Паспорт региональной безопасности субъекта РФ должен иметь статус документа, в котором комплексно могут быть отражены: жизненно важные интересы, угрозы интересам, состояние защищённости национальных интересов в регионе и степень их реальной деформации в различных сферах жизни в зависимости от имеющихся ресурсов. Структурно Паспорт мог бы иметь следующие разделы: характеристика региона в системе субъектов РФ; национальные и региональные интересы, реализуемые в регионе; внешние и внутренние угрозы интересам региона; система обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму. Среди внутренних угроз региональной безопасности и противодействия терроризму можно выделить группы угроз: порождённые властными элитами в результате совершённых ими ошибок; связанные с закрытостью власти, отчуждением её от народа; вызванные сращиванием государственного аппарата с представителями общеуголовной и организованной преступности, проникновением лидеров преступного мира в политику и властные структуры.

В настоящее время существуют паспорта безопасности территорий,  утвержденные Министром по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, однако предлагаемый автором Паспорт региональной безопасности и противодействия терроризму своим содержанием должен иметь более широкий круг сведений, перечень которых обусловлена необходимостью обеспечения противодействия терроризму. На региональном уровне существуют угрозы не только федерального уровня, но и отражающие особенности развития самого региона. Полученные в ходе мониторинга результаты измерений могут служить основанием для внесения коррективов в Паспорт региональной безопасности и противодействия терроризму субъектов Российской Федерации. Паспорт позволит Правительству (Администрации) каждого субъекта федерации и межведомственным региональным комиссиям критически и достаточно объективно оценить эффективность работы в регионе сил обеспечения безопасности, определить зоны повышенной опасности региональным интересам, своевременно наметить комплекс мер по повышению уровня защищённости.

Опыт работы региональных советов по безопасности  и противодействию терроризму свидетельствует, что создание специализированных подразделений органов государственной власти субъектов РФ положительно сказывается на противодействии терроризму и обеспечении региональной безопасности. Поэтому целесообразно, на взгляд автора, подобные подразделения создать во всех регионах, провести паспортизацию объектов по противодействию терроризму, подготовить и принять необходимые нормативные акты в регионе и органами местного самоуправления.

В соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, к вопросам местного значения муниципальных образований относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в соответствующих границах муниципальных образований. Фактически решения органов местного самоуправления игнорируются собственниками объектов массового пребывания людей, транспорта, занимающегося перевозками людей и руководителями социально-значимых объектов.

Уровень обеспечения безопасности регионов и их жителей от угрозы терроризма жизни и здоровью не в полной мере соответствует реально складывающейся обстановке. Причинами сложившегося положения дел является разрозненность системы субъектов профилактики правонарушений всех уровней, отсутствие комплексности в подходе к проблеме обеспечения безопасности населённых пунктов и неэффективность существующей системы управления. Отмечается также несовершенство и незавершённость формирования нормативной и правовой базы противодействия терроризму и криминальным явлениям на уровне субъекта РФ и местного самоуправления. Для формирования достаточной нормативной базы противодействия терроризму и укрепления региональной безопасности необходимо:

1. В целях совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» [6],а также в Указ Президента Российской Федерации «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» [5], предусмотрев обязательность исполнительных органов местного самоуправления и глав муниципалитетов принимать нормативные акты — постановления глав администраций муниципалитетов, регулирующих исполнение решений антитеррористических комиссий субъектов Российской Федерации. Эта норма позволит областным антитеррористическим комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по профилактике терроризма и экстремизма, а также по минимизации и ликвидации последствий их проявлений.
2. Для усиления положительного эффекта обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму необходимы: проработка комплекса организационных мер по повышению бдительности граждан, мер информационного противодействия терроризму, взаимодействия органов власти с силовыми структурами и органами обеспечения общественной безопасности, определение чёткой системы подчинённости при возникновении и устранении последствий террористических актов.
3. Основным проблемным вопросом правового характера при проведении мероприятий по противодействию терроризму является определение статуса и полномочий антитеррористических комиссий муниципальных образований. Федеральное законодательство не даёт чётких указаний на этот счёт. Антитеррористическая комиссия муниципального образования не имеет права координировать деятельность на территории муниципального образования всех заинтересованных структур по профилактике терроризма. В связи с чем необходимо внести дополнения в Федеральный закон о местном самоуправлении[8] наделив комиссии соответствующими полномочиями.
4. Необходимо отметить, что для более эффективного взаимодействия всех заинтересованных структур в сфере борьбы с терроризмом необходимо решить ряд организационных вопросов, основным из которых является финансирование антитеррористических мероприятий. Для противодействия угрозам в сфере региональной безопасности и противодействия терроризму создается и функционирует система обеспечения региональной безопасности, которая образуется органами законодательной, исполнительной и судебной властей, государственными, общественными и иные организациями и объединениями, гражданами, принимающими участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательством, регламентирующим отношения в сфере региональной безопасности. Для противодействия терроризму, в основном взаимодействует система органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также исполнительные органы местного самоуправления.

Правовой институт региональной безопасности и противодействия терроризму включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму. Функционирование правового института региональной безопасности и противодействия терроризму возможно при использовании следующих методов правового регулирования:

1. установление определенного порядка действий — предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами;
2. запрещение определенных действий;
3. предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4. предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.

Юридической базой формирования законодательства в исследуемой области является Конституция РФ[1],что в определенной мере обеспечивает целостность всей системы общественной безопасности, взаимную согласованность разно уровневых нормативных правовых актов, общность их исходных принципов. Законодательство о принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[7]устанавливает общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этот закон необходимо внести дополнения, определяющие полномочия исполнительных органов субъектов РФ в части борьбы с терроризмом, а также определить форму нормативного акта, необходимую и достаточную для регулирования этих отношений. Тем не менее, приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения противодействия терроризму. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений.

Актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального состояния и условий развития региона. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою негативную роль. Следует также отметить, что в федеральном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной борьбы по противодействию терроризму. В нынешнем состоянии правового регулирования нельзя утверждать, что открытость и доступность нормативных актов, регулирующих различные стороны деятельности в сфере национальной безопасности, в полной мере обеспечивается юридически. Соответственно, систему можно условно разделить на формальную и неформальную части. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области региональной безопасности противодействия терроризму. Вторая неформальная часть общественные организации, к которым относятся и средства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики противодействия терроризму. Полномочия же и формы взаимодействия этих органов при применении мер безопасности зависят от двух обстоятельств: от компетенции того или иного субъекта и от характеристики применяемой защитной меры (ее содержания, способа осуществления и сферы применения). Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и противодействию терроризму в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Системе обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму присущ ряд закономерностей: организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента; строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов; определенная самостоятельность каждого из входящих в систему элементов; использование различных комплексов средств активного воздействия на угрозы и опасности со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Организация работы требует сотрудничества всех заинтересованных сил обеспечения национальной (в том числе региональной) безопасности и противодействия терроризму.

Другой проблемой при обеспечении региональной безопасности и противодействия терроризму является размытость единого правового пространства в Российской Федерации. Правовая безопасность складывается из двух основных частей: праворегулирующей и правоприменительной. Эффективность правовой безопасности предполагает постоянное исследование источников угроз, их природы и причин возникновения, возможностей их устранения, поиск и реализацию адекватных мер предупреждения и устранения таких угроз.[2]

Также следует отметить, что разработка и реализация программ противодействия терроризму обязательно будут наталкиваться на трудности, связанные с несовершенством нормативно-правового регулирования понятий «безопасности» и «терроризм», а в ряде случаев с его отсутствием. Это касается, как в целом отсутствия института региональной безопасности и противодействия терроризму в российском законодательстве, так и частных вопросов, например, организационных, нормативно-правовых и финансовых вопросов закрытия, перебазирования и перепрофилирования опасных производств, взаимодействия органов, осуществляющих контроль за безопасностью, декларирования безопасности: промышленных объектов, внедрения экономических механизмов до снижения риска возникновения тяжелых аварийных последствий, установления административной ответственности за нарушение требований безопасности и другие.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о невозможности рассмотрения угроз безопасности регионов и противодействия терроризму отдельно от общей обстановки в Российской Федерации и, напротив, угроз безопасности всей Российской Федерации без учета регионального и местного факторов противодействия терроризму.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
2. Закон РФ от 5 марта 1992г. №2446-1 «О безопасности» (в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992г. №4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993г. №2288, Федерального закона РФ от 25 июля 2002г. №116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992г. №15, ст. 769.
3. Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ с изм. 07.03.2011 г. № 26 - ФЗ // СЗ РФ. — 1996. - № 25. — Ст. 2954.
4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации// СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
5. Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 2. — Ст. 170.
6. Фед.закон от 25 июля 1998 г. №130-ФЗ (в ред. ФЗ от 22 августа 2004г. №122-ФЗ) «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — №31. Ст. 3808.
7. Федер.закон РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — №42. — Ст. 5005.
8. Федер.закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ. — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/