ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РФ

Возможность изменения статуса субъекта РФ по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с ФКЗ предусмотрена ч. 5 ст. 66 Конституции РФ.

Особенностью данной формы изменения состава субъектов РФ является сохранение прежнего количества субъектов РФ, территориального деления РФ, границ субъектов РФ и всей РФ, в то время как при образовании нового субъекта РФ уменьшается общее количество субъектов РФ и возникает новый (укрупненный) субъект РФ, а при принятии нового субъекта увеличивается в целом территория РФ (и, соответственно, количество субъектов РФ).

Следует также обратить внимание на то, что правовой статус различных видов субъектов РФ является практически единым. Имеющиеся отличия статуса республики (право иметь свою конституцию и дополнительный государственный язык) носят в первую очередь внешний, символический характер, связанный в первую очередь с национальной автономией субъекта РФ.

Достаточно сложный статус имеют автономные округа. Можно выделить два возможных на практике варианта: во-первых, его территория и население могут входить в состав края или области (в результате чего образуются сложносоставные субъекты РФ), и, во-вторых, автономный округ может входить в состав РФ непосредственно.

На данном этапе единственным автономным округом, непосредственно входящим в состав РФ, является Чукотский АО. Все остальные автономные округа входят в состав края или области. Формально они наделены таким же правовым статусом, как и иные субъекты РФ. Однако фактически нельзя не отрицать более низкий уровень самостоятельности автономного округа, входящего в состав края или области. Вхождение автономного округа в состав края или области зачастую приводит к подчинению и эксплуатации ресурсов автономного округа краем или областью.

В связи с перечисленными особенностями сложносоставных субъектов РФ, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве одного из вариантов изменения статуса автономных округов их переход от статуса включенности их территории и населения в край или область к статусу непосредственного вхождения в состав РФ (или наоборот). Данной позиции придерживается и С.А. Авакьян [1, с. 29].

Однако, в настоящее время законом не предусмотрена процедура для описанного изменения статуса автономного округа. В случае с Чукотским автономным округом, решение о его выходе из состава Магаданской области было принято его Советом народных депутатов еще до принятия Конституции РФ. После же принятия Конституции РФ подобных прецедентов не было.

Положения ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, предусматривающие возможность изменения статуса субъекта РФ, отсылают нас к федеральному конституционному закону. Однако, такой закон не принят по сей день. Следовательно, отсутствует правовой механизм для осуществления процедуры изменения статуса субъектов РФ, что делает фактически невозможным ее реализацию.

Учеными-юристами уже разработаны проекты ФКЗ, регулирующего указанные вопросы. Некоторыми авторами предлагается принятие отдельного ФКЗ, однако, на наш взгляд, отделение данной формы изменения состава субъектов РФ от других форм, уже предусмотренных законом, является не вполне целесообразным.

В связи с этим более логичным будет являться включение новых положений в уже существующий закон, с соответствующим изменением названия данного закона («О порядке изменения состава субъектов РФ»), что позволило бы в дальнейшем также включить в данный закон правовое регулирование иных форм изменения состава субъектов РФ. Изменение статуса конкретного субъекта РФ должно в каждом случае оформляться отдельным ФКЗ.

Вызывает сомнения предложение А.Н. Черткова закрепить ограничения для изменения статуса субъектов РФ по фактическим показателям: например, наличие достаточного экономического потенциала, отсутствие бюджетного дефицита и задолженностей перед иными бюджетами, высокий уровень развития законодательства [3, с. 21]. Перечисленные условия, за исключением условия об отсутствии бюджетного дефицита и задолженностей перед иными бюджетами, носят достаточно оценочный характер, в связи с чем возможно проявление субъективизма при решении данного вопроса.

На наш взгляд, закрепление критериев возможности изменения статуса субъектов РФ может привести к усложнению и бюрократизации данного процесса (учитывая необходимость доказывания соответствия субъекта РФ установленным критериям). Следует также учитывать, что для иных форм изменения состава субъектов РФ каких-либо ограничений по фактическим показателям не предусмотрено.

Полагаем, что данная процедура должна носить максимально простой и прозрачный характер, при этом определяющую роль должна играть позиция населения субъекта РФ, которая может быть выражена путем голосования на региональном референдуме.

А.Н. Чертков рассматривает изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ как потенциальный правовой инструмент для создания в России более симметричной федерации. По мнению автора, при укрупнении субъектов РФ и повышении экономического потенциала новых субъектов РФ различие в их правовом статусе может привести к дестабилизации федеративного устройства РФ. В связи с этим А.Н. Чертков полагает, что закрепление процедуры изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ на уровне ФКЗ может стать основой для унификации статусов субъектов РФ.

А.Н. Чертков также отмечает, что тенденция унификации статуса субъектов федерации имеет общемировой характер; наиболее стабильные федерации состоят из однородных по своему правовому статусу субъектов [3, с. 25].

Как отмечается в юридической литературе, практически единственным проявлением асимметрии правового статуса субъектов федерации в зарубежных странах в настоящее время является различная норма представительства от субъекта федерации в федеральном законодательном органе [2, с. 245].

На наш взгляд, в имеющихся условиях отсутствует необходимость в полной унификации статуса субъектов РФ (например, путем присвоения каждому из субъектов РФ статуса края, области или республики), однако представляется возможным и необходимым постепенное укрупнение сложносоставных субъектов или же, напротив, изменение статуса автономных округов путем их выхода из состава края или области и предоставления им более полной самостоятельности в решении вопросов регионального уровня.

Таким образом, изменение конституционного статуса субъекта РФ представляет собой изменение видовой принадлежности статуса субъекта РФ. Видится необходимым закрепление на уровне ФКЗ положений о порядке изменения статуса субъекта РФ с целью обеспечения реальной возможности применения данного способа изменения состава субъектов РФ на практике.

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. № 2. С. 18-37.
2. Иностранное конституционное право / под ред. В.В. Маклакова. М., 1996. – 135 с.
3. Чертков А.Н. Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 18-26.