ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СУЩЕСТВЕННЫЕ УСЛОВИЯ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ

Концессионное соглашение продолжает оставаться одной из наиболее часто используемых форм государственно-частного партнерства в Российской Федерации ввиду накопленного опыта правоприменительной практики данного инструмента взаимодействия государства и бизнеса. Правовое регулирование сделок, в рамках которых один субъект обязуется создать либо реконструировать за свой счет имущество, находящееся в собственности другой стороны, осуществляется в рамках Федерального закона от 21.07.2015 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях).

Концессия представляет собой механизм, позволяющий государству привлекать инвестиции в социально значимые сферы жизни путем создания или реконструкции объектов общественной инфраструктуры силами частного партнера. Специфика данной формы государственно-частного партнерства определяется тем, что титул собственности на объект соглашения остается за публичной стороной.

Правовая природа концессионного соглашения неоднородна, что подтверждается нормами Закона о концессионных соглашениях, согласно которым данный договор признается смешанным. При этом к отношениям сторон применяются правила гражданского законодательства о тех договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении [1].

По утверждению А.В. Винницкого, концессионные соглашения регулируются нормами гражданского права в той степени, в которой они не урегулированы нормами публичного права [2, с. 42]. Данное замечание основано на тезисе о том, что для смешанного договора характерны случаи гармоничного сочетания элементов различных видов соглашений; применительно же к концессионным соглашениям, по мнению многих авторов, уместнее употреблять термин «комплексный договор». Отметим, что комплексным признается договор, в котором присутствуют элементы различных отраслей права. В таких договорах, как правило, сочетаются различные типы правового регулирования: общедозволительный, характерный для гражданского законодательства, и разрешительный – для административного.

Вместе с тем доминирующей точкой зрения в российской юридической науке и практике является утверждение о гражданско-правовой природе концессионного соглашения. Так, В.Ф. Попондопуло считает, что участие публично-правового образования в качестве стороны концессионного соглашения не меняет его частноправовой природы, поскольку после принятия решения об участии и определения условий участия в таком соглашении, уполномоченный орган заключает соглашение с частным инвестором, в результате чего возникает гражданское правоотношение, основанное на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников [3, с.8].

Смешанный характер концессионного соглашения неоднократно подтверждался судебной практикой. Признавая его смешанным договором, суды указывали на содержание в договоре элементов подряда в части создания и (или) реконструкции объекта концессии [4], аренды в рамках деятельности по использованию объекта концессии [5] и возмездного оказания услуг [6].

Однако при внешнем сходстве вышеуказанных договоров можно выделить их значительные различия. Так, в договоре подряда основной целью признается производство подрядчиком определенных работ, по достижении которой он получает предусмотренную договором плату, а результат подрядных работ немедленно становится собственностью публичного-правового образования.

В концессионной практике частное лицо получает право хозяйственной эксплуатации возведенного или реконструированного объекта. Кроме того, концедент финансирует часть расходов в случае, если это прямо оговорено в соглашении. В  подрядных отношениях результат строительных работ достигается средствами заказчика.

Как справедливо утверждает И. Дроздов, к концессиям максимально приближен по своей правовой природе договор аренды [7, с. 53]. Концессионер так же, как и арендатор имущества, получает права владения и пользования этим имуществом и обязуется вносить за пользование им определенную плату. 

При этом следует отметить,  что договор аренды не предусматривает обязанности арендатора улучшать арендуемое имущество. Крайне редко условиями договора аренды публичного имущества являются обязанности арендатора по преумножению и обновлению арендованного имущества, что позволяло бы государству или иному публично-правовому образованию реализовывать инвестиционные проекты в отношении своего имущества и свидетельствовало об эффективном управлении им.

К сожалению, зафиксированы и примеры, когда в результате анализа концессионного соглашения судом признавалась публично-правовая природа соглашения по причине наличия в концессионном соглашении общественно-значимых элементов, что само по себе звучит абсурдно, поскольку одной из целей государственно-частного партнерства признано достижение всеобщего блага [8]. Справедливым является высказывание Г. Массен о том, что факт исполнения публичной задачи посредством такого договора не служит определяющим фактором при установлении юридической природы договора [9, c. 156].

Таким образом, не смотря на существующие экстраординарные мнения, мы констатируем что концессионное соглашение признается гражданско-правовым договором, сочетающим в себе различные элементы иных договоров, предусмотренных гражданским законодательством.

В содержании концессионного соглашения, как и любого иного договора, особое место занимают те условия, которые закон называет в качестве существенных. Вопросы определения круга существенных условий договора и их правового значения относятся к числу дискуссионных, однако предмет данной дискуссии выходит за рамки настоящего исследования. Важно подчеркнуть, что существенные условия договора концептуально определены в статье 432 Гражданского кодекса Российской Федерации [10]. Исходя из буквального толкования указанного определения, они могут быть объединены в следующие группы: 1) условия о предмете договора; 2) условия, прямо названные в законе или иных правовых актах в качестве существенных или необходимых; 3) условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

В статье 10 Закона о концессионных соглашениях перечисляются существенные условия таких соглашений, при этом законодатель оставляет данный перечень открытым, так как предполагает возможность включения в соглашение иных предусмотренных федеральными законами существенных условий. Кроме того, стороны обладают возможностью изменить условия, определенные в решении о заключении соглашения, при наличии решения уполномоченного органа концедента и согласования с антимонопольным органом.

Итак, Законом о концессионных соглашениях предусмотрены следующие существенные условия: обязательство концессионера осуществлять эксплуатацию объекта концессионного соглашения; срок действия концессионного соглашения; состав и описание объекта концессионного соглашения; порядок предоставления концессионеру земельных участков, необходимых для реализации публично-частного партнерства; цели и срок эксплуатации объекта концессионного соглашения, размер концессионной платы.

Выделение законодателем перечисленных существенных условий выглядит не случайным. Как уже отмечалось ранее, первоочередной задачей заключения концессионных соглашений для государства является привлечение частных инвестиций в сферы, характеризующиеся высокой социальной важностью. В этой связи четкое описание характеристик и условий создания концессионного объекта в соглашение представляется вполне обоснованным.

Обязательство о концессионной плате закономерно поднимает вопрос о встречном удовлетворении концессионера, однако Законом о концессионных соглашении такое положение не предусмотрено. Вместе с тем в юридической науке принято считать, что в качестве «платы» за проведенные концессионером строительные работы в данном случае выступает предоставляемое концессионеру на определенный срок право пользования объектами концессионного соглашения.

В этой связи видится логичным обозначить в статье 10 Закона о концессионных соглашениях  предмет соглашения, включив в него не только обязательства концессионера по созданию объекта соглашения и осуществлению деятельности с его использованием, но и встречное обязательство концедента по предоставлению концессионеру прав владения и пользования объектом концессионного соглашения.

Теория и практика правового регулирования концессий в Российской Федерации нуждается в постоянном совершенствовании, что особенно актуально в свете глобальных вызовов современного этапа развития и необходимости срочной интенсификации развития инфраструктуры.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О концессионных соглашениях» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126;
2. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.;
3. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др.; под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.;
4. Постановление АС Центрального округа от 02.05.2017 № Ф10-1434/2017 по делу № А68-4041/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.10.2018);
5. Постановление АС Северо-Кавказского округа от 28.1.2016 № Ф08-9115/2015 по делу № А32-1984/2015 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.10.2018);;
6. Постановление АС Центрального округа от 07.08.2017 по делу № А54-3587/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.10.2018);
7. Дроздов И. К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. № 6. С. 48-57.;
8. Решение АС г. Москвы от 14.09.2017 по делу № Ф40-93716/17-151-865 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.10.2018);
9. Манссен Г. Публично-правовой договор в Германии // Договор в публичном праве / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М., 2009. С. 165-166.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301.