АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Изначально при принятии Земельного кодекса РФ [1] (далее - ЗК РФ) в 2001 г. он оперировал только одним термином - «земельный контроль», который подразделялся на государственный, муниципальный, общественный и производственный. Однако в 2011 г. в результате принятия Федерального закона № 242-ФЗ [2] произошло официальное переименование государственного земельного контроля в государственный земельный надзор, при этом обозначение других видов (уровней) данного направления государственной деятельности осталось без изменений.

В комментарии к ст. 72 ЗК РФ указывается, что государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль в совокупности образуют единую систему контроля за соблюдением требований законодательства, при этом имея определенные различия (в полномочиях, процедурах и последствиях) [8, с. 657]. Е.В. Бутылина делает вывод о том, что земельный надзор и контроль составляют самостоятельную функцию управления, объектами которого выступают земля, земельные участки и их части (иными словами, земельные ресурсы), целями которой выступают их рациональное использование и охрана, соблюдение земельных прав граждан, юридических лиц и публичных образований, обеспечение законности и правопорядка в рассматриваемой сфере [5, с. 9]. Мы разделяем точку зрения о единстве контроля и надзора как функции управления земельными ресурсами.

В структуру контрольно-надзорной функции входят два основных элемента - государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль. А.Ф. Ивлева отмечает, что муниципальный земельный контроль во многом схож с государственным земельным надзором и это, по ее мнению, вполне закономерно, учитывая, что муниципальная власть в границах муниципального образования осуществляет в основном те же функции, что и государственная власть. Поэтому, с ее точки зрения, содержание муниципального земельного контроля аналогично содержанию государственного земельного надзора и каких-либо принципиальных особенностей не имеет [7, с. 35-41].

Впрочем, далее А.Ф. Ивлева указывает, что контрольные полномочия органов местного самоуправления уже по объему надзорных полномочий государственных органов исполнительной власти, поскольку им не предоставлена возможность применения мер по пресечению и устранению выявленных правонарушений и возложению юридической ответственности на нарушителей земельного законодательства, что, по ее мнению, не позволяет считать его полноценной контрольной деятельностью публично-правового характера [7, с. 37-38].

Итак, можно констатировать, что на настоящий момент основы контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами закреплены в основном акте отрасли, а именно в гл. XII ЗК РФ, которая претерпела существенные изменения в начале текущего десятилетия. Рассмотренные нововведения специалистами в сфере земельного права расцениваются неоднозначно.

В этой связи правовое регулирование земельного контроля (надзора), безусловно, нуждается в совершенствовании, которое может происходить по двум основным путям. Первый путь - это оптимизация отдельных аспектов организации и осуществления рассматриваемой функции, исходя из того вида, в котором она закреплена в настоящий момент в ЗК РФ и других нормативных правовых актах. Второй (естественно, более сложный) путь предполагает не «косметические», а «капитальные» изменения организации и осуществления контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами. Неслучайно, ведущие специалисты в сфере земельного права уже на протяжении нескольких лет говорят о необходимости структурной модернизации органов управления, осуществляющих функцию земельного надзора и контроля [4, с. 291]. Это, в свою очередь, возможно только после официального уточнения самого понимания контроля и надзора на законодательном уровне. Уже подготовлен соответствующий проект закона, в котором понятия государственного контроля и надзора отождествляются. Более того, дается общее определение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля как вида публичной деятельности, что окончательно решает вопрос о единстве рассматриваемой функции управления.

Земельный контроль (надзор) как функция управления земельными ресурсами, согласно действующему земельному законодательству подразделяемый на государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, представляет собой единое по сути направление публичной деятельности, целью которого выступает обеспечение соблюдения всеми субъектами права требований земельного законодательства РФ, необходимого для достижения целей управления земельными ресурсами и устойчивого, эволюционного развития земельных отношений.

Совершенствование правового регулирования земельного контроля (надзора) как функции управления земельными ресурсами должно происходить в рамках общей модернизации контрольно-надзорной деятельности государственных органов, начиная с определения его концептуальных основ (в т.ч. официального закрепления соотношения понятий контроля и надзора) и дальнейшей оптимизации отдельных аспектов его организации и осуществления [6, с. 170-172].

Проблемой для осуществления муниципального земельного контроля, как и других видов муниципального контроля, является, во-первых, отсутствие четко установленных федеральными законами полномочий должностных лиц муниципального контроля, установленных в соответствующем законодательстве. Во-вторых, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по привлечению нарушителей к административной ответственности и должны обращаться в уполномоченные федеральные органы государственной власти.

Требуют уточнения некоторые вопросы, связанные с принудительным изъятием земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием.

Следует внести: изменения, предусматривающие возможность применения к процедуре изъятия земельного участка в случае его неиспользования или использования с нарушением законодательства до истечения трех лет по материалам контрольных мероприятий, муниципального земельного контроля, что у пристиг Сбор материалов, необходимых для начала процедуры изъятия участков. Необходимо предусмотреть обязательство органов, осуществляющих земельный контроль и надзор, осуществить проверку целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности, не реже одного раза в два года, а также разработать порядок безвозмездной передачи земельных участков сельскохозяйственного назначения в муниципальную собственность в случае его неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации в течение двух и более лет [3, с. 219-224].

Таким образом, для разрешения проблем, в сфере муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора требуется разработать план мероприятий по реализации Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации, в котором необходимо предусмотреть мероприятия по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, направленные на уточнение полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственного земельного надзор. При совершенствовании земельного законодательства следует исходить из обоснованности, непротиворечивости и рациональности правового регулирования, необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в использовании земель, согласованного использования земель в различных целях, сохранения земельных ресурсов для устойчивого развития настоящих и будущих поколений.

Список литературы:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 44. - ст. 4147.
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - ст. 4590.
3. Бельченко С.А., Ториков В.Е., Наумова М.П., Белоус И.Н., Поцепай С.Н. Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль: проблемы их реализации // Агроэкологические аспекты устойчивого развития АПК: материалы XV Международной научной конференции. - Брянск, 2018. - С. 217-225.
4. Боголюбов С.Л., Галиновская ЕА„ Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях. - М.: Проспект, 2010. - 656 с.
5. Бутылина Е.В. Земельный надзор и контроль: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2015. - 204 с.
6. Волкова Т.В. Земельный контроль (надзор) как функция управления земельными ресурсами // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2018. - № 4 (123). - С. 169-174.
7. Ивлева А.Ф. Муниципальный контроль как инструмент публично-правового воздействия на земельные отношения // Вопросы современной юриспруденции. - 2016.-  № 10 (60). - С. 35-41.
8. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект; Кнорус, 2016. - 784 с.