СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ, ФОРМ И МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СССР

АННОТАЦИЯ

В предлагаемой статье рассматриваются вопросы развития государственного контроля в период СССР: представлены основные этапы развития госконтроля в период 1917 - 1991 гг., проведен анализ организационной структуры, правовых основ, форм и методов государственного контроля в СССР.

Ключевые слова: контроль, государственный контроль, контрольно-надзорные полномочия, контрольная деятельность государства.

В настоящее время проблема совершенствования правового регулирования государственного управления и контроля получила особую актуальность. Во исполнение поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина [1] разработан проект федерального закона о государственном и муниципальном контроле, включающий само толкование понятия, структуру его нормативной основы и др. [2]. Однако закон до сих пор так и не принят, что свидетельствует не только о трудности поставленной задачи, но и отсутствии единого подхода к её возможному решению.

Непрерывность самого процесса государственного управления и контроля в РФ требует своевременной адаптации действенных механизмов с учётом динамично развивающихся условий государственно-правовой действительности. И в этом смысле ретроспективное изучение истории становления системы государственного контроля советского времени даёт нам определённый практический багаж для будущего поступательного развития. В действительности, нам настоятельна необходима чёткая систематизация всего предшествующего теоретического и практического опыта развития системы государственного контроля в нашей стране, на основе которого становится возможным понимание важных предпосылок их трансформации и причинно-следственных связей, определивших в различные периоды времени эволюционные или революционные преобразования в сфере государственного контроля [3, с. 5]. 

Анализ источников исторического развития системы государственного контроля в СССР позволяет выделить восемь его основных этапов: первый - с января 1918 по апрель 1919 г.; второй - с апреля 1919 по начало 1923 г.; третий - 1923 - 1934 гг.; четвертый - 1934 - 1940 гг.; пятый - 1940 - 1957 гг.; шестой - c августа 1957 по ноябрь 1962 гг.; седьмой - с конца 1962 г. по 1965 гг.; восьмой - 1965 - 1991 гг. [7, с. 8]. Рассмотрим указанные этапы более подробно.

На первом этапе, характеризующемся ломкой старого, дореволюционного и формированием нового, советского государственного аппарата, в РСФСР был создан единый орган, основной функцией которого стало осуществление универсального надведомственного контроля. Согласно Декрету «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях, и комиссиях» от 18 января 1918 г. в Советской России, в центре и на местах, была создана система контрольных органов, включавшая: Центральную контрольную коллегию (ЦКК); учетно-контрольные коллегии; контрольные комиссии, формировавшиеся в организациях (учреждениях, на предприятиях) [4, с. 18]. Так, например, перед коллегиями стояли задачи по решению многочисленных вопросов государственного, прежде всего, финансового контроля организацион­но-практического и методического характера. Коллегиями в отличие от контрольных комиссий осуществлялся надведомственный (вневедомственный) контроль.

С целью координации в осуществлении всеобъемлющего социалистического контроля в РФСР был создан Народный комиссариат государственного контроля (НК ГК ), в обязанности которого были включены: наблюдение за законностью и целесообразностью действий органов власти и управления в области народного хозяйства; проверка правильности распределения продуктов производства и их потребления; формирование заключения о финансовых и хозяйственных планах; осуществление надзора за расходованием денежных средств, материалов, продуктов; отслеживание точности и своевременности исполнения постановлений правительства и др.

На втором этапе становления государственного контроля в нашей стране происходило активное реформирование самой системы и расширение круга её полномочий. Считается, что под руководством И.В. Сталина был разработан, принятый 9 апреля 1919 г. Декрет «О государственном контроле», согласно которому государственному контролю было <<вменено право наблюдения и изучения работы всех народных комиссариатов, их отделов на местах, а также всех органов Советской власти>>. Так, например, в обязанность государственного контроля теперь вошло предоставление на рассмотрение центральной власти конкретных предложений об изменении аппаратов Советской власти на местах; о преобразовании системы управления в различных сферах государственной жизни и др. [5, с. 35].

7 февраля 1920 г. было осуществлено структурное преобразование Наркомата госконтроля в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (Рабкрин или РКИ). Основными формами контрольной работы РКИ РСФСР были инспекции, «летучие» ревизии, посредством которых обеспечивалась неотвратимость государственных контрольных мероприятий. Перед РКИ РСФСР стояли следующие задачи: вовлечение трудящих масс в управление го­сударством, обучение их в процессе контроля государственному управлению; забота об охране социалистической собственности; наблюдение за законностью в деятельности подконтрольных учреждений, организаций, предприятий, а также государственного аппарата.

С началом третьего этапа становления системы государственного контроля в РСФСР в 1923 г., согласно решения XII съезда РКП(б), создаётся единая система глобального партийно-государственного контроля. Вследствие чего ряд прав и полномочий  наркомата были расширены: НК РКИ РСФСР приобрел право требования от всех госучреждений, предприятий и общественных организаций отчетов, материалов, документов и иных сведений об их деятельности; вызова в Наркомат руководителей и сотрудников подконтрольных учреждений и организаций для объяснений, а также для участия в обсуждении вопросов, касающихся итогов произведенных обследований; приема окончательных и обязательных для всех учреждений и предприятий постановлений, накладывания дисциплинарных взысканий, отстранения от работы и увольнения должностных лиц [6, с. 20].

С целью обеспечения квалифицированного узкоспециализированного вневедомственного контроля кроме НК РКИ надведомственными полномочиями по контролю был наделен и ряд других специализированных органов государственного управления в стране. Но именно на НК РКИ была возложена почетная обязанность координировать работу всех органов, наделенных контрольными функциями.

Среди особенностей четвертого этапа следует выделить «расщепление» системы государственного контроля. Вместо единого контрольного органа в стране были созданы - Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. В круг полномочий последней входила проверка фактического исполнения постановлений правительства всеми без исключения звеньями советского и хозяйственного аппарата как в центре, так и на местах. Однако среди полномочий не значились функции по изучению организационного построения системы государственного контроля; вопросы усовершенствованию госаппарата и <<борьбе>> за его экономичность.

Работа Комиссии советского контроля при СНК СССР, а затем и Наркомата государственного контроля, образованного в 1940 г., в основном была направлена на: детализацию учета расходования средств и материальных ценностей; изучении состояния бухгалтерских отчетов и документов и др. Но сам Наркомат государственного контроля уже больше не осуществлял координационную функцию [3, с. 12]. 

На пятом этапе становления системы государственного контроля в СССР все контрольные функции осуществлялись Наркоматом государственною контроля СССР (1940 - 1946 гг.) и Министерством государственного контроля СССР (1946 - 1957 гг.), их местными, республиканскими представительствами.

Особую страницу в истории деятельности органов государственного контроля в СССР сыграла Великая Отечественная  войны 1941-1945 гг., когда весь административный потенциал и усилия всех работников системы государственного контроля СССР были направлены на усиление бдительности при выполнении решений советского правительства, связанных с обороной страны в условиях военного времени: осуществление проверки обеспечения армии и флота  боеприпасами и вооружением; распределением продуктов питания и обмундирования; организация эффективной  работы оборонной промышленности в тылу; деятельность системы торговли и др.

В послевоенные годы деятельность органов  Госконтроля СССР была преимущественно сконцентрирована  на вопросах восстановления народного хозяйства страны, повышении ответственности руководителей за целевое и законное ис-пользование государственных средств и др. [6, с. 21]. 

На шестом этапе становления и развития системы государственного контроля в СССР произошло структурное преобразование Министерства государственного контроля в Комиссию советского контроля (КСК) при Совета Министров СССР. С созданием КСК СССР - органа, непосредственно входящего в со¬став правительства, - были восстановлены и многие из утраченных ранее позиций, контролирующего органа. В обязанности КСК СССР теперь вошли постоянный проверки фактического исполнения всех решений правительства СССР; изучение структуры государственного аппарата и контроль за проведением режима экономии в расходовании средств и материалов и др. 

Седьмой этап развития системы государственного контроля в СССР может быть охарактеризован как период деятельности общесоюзного Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС, Совета Министров СССР и комитетов партийно-государственного контроля ЦК компартий и советов министров союзных республик, крайкомов, обкомов партии и исполкомов республиканских, краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Под непосредственным контролем органов партийно-государственного контроля в эти годы находилась преимущественно деятельность аппарата государственного управления и состояние финансовой деятельности, при некотором проявлении стремления к развитию и усилению общественных начал в этой сфере деятельности. Для этого в середине 1960-х гт. в стране была создана система Народного контроля. Притом, что сам контроль над общественной и политической жизнью в СССР начинал становиться тотальным [4, с. 32-35].

На восьмом этапе своего развития единая система государственного контроля в стране находилась в руках Комитета народного контроля СССР (КНК), который имел статус союзно-республиканского органа. В тоже время, для участия в контрольных мероприятиях привлекались и представители трудящихся. Важнейшим событием рассматриваемого периода стало принятие закона «О народном контроле в СССР» от 30 ноября 1979 г., в которым фиксировались все основные задачи и функции народного контроля. Были введены также и определенные виды наказаний должностных лиц за невыполнение плановых заданий и обязательств по поставке продукции Народного хозяйства в регионы, выпуск недоброкачественных товаров, порчу и незаконное списание промышленной и сельскохозяйственной продукции, сверхнормативные расходы и потери сырья и материалов, незаконное расходование государственных средств. Так органами народного контроля СССР отстранялись от должностей лица, допустившие срыв выполнения решений партии и правительства; лица, совершившие грубые нарушения государственной дисциплины и законности, позволившие возникновение бюрократизма и волокиты, причинившие существенный ущерб интересам государства, организаций и граждан. Закон чётко определил сам порядок образования и механизм деятельности контрольных органов в стране. 

Отличительной чертой Народного контроля СССР была его массовость. Народный контроль с правовой и организационной точек зрения получил высший статус государственно-народного контроля в стране.  

Следует подчеркнуть, что важная роль в СССР в это время принадлежала и партийному контролю. Согласно положения Устава КПСС считалось, что <<контроль и проверка исполнения принятых решений в стране является важнейшей частью организаторской работы, обязанностью каждого советского и хозяйственного руководителя, каждого партийного органа, каждой первичной парторганизации>>. Именно Коммунистической партии СССР ставилась задача организовать всеобъемлющий народный контроль за работой органов управления и должностных лиц в стране. [7, с. 10]. 

Период с 1991 по 1993 гг. стал определённым переходным этапом, охватившим периоды деятельности Контрольной палаты СССР (1991 г.) и Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации (1992 - 1994 гг.). Именно в эти годы произошла системная передача полномочий от органов контроля СССР новым созданным органам государственного контроля Российской Федерации, определившая впоследствии конституционную модель государственного управления и контроля в РФ, прописанную в тексте Конституции 1993 г.

Таким образом, анализ состояния системы государственного контроля в СССР позволяет утверждать, что виды субъектов, форм и методов государственного контроля как правило определялись характером политического режима государства. Благодаря организованной системе государственного контроля в СССР должно было происходить неукоснительное (точно в установленный срок) выполнение всех принятых решений и повышение уровня организованности и ответственности всех должностных лиц. При этом важнейшая функция государственного контроля в СССР была превентивная. С правовой точки зрения, её главная цель состояла в профилактике и предупреждении ряда нежелательных явлений в организации управленческой деятельности в стране, что наглядно демонстрирует история становления системы государственного контроля в СССР. 

Список литературы:

1. Поручение Президента Российской Федерации «О разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях» от 26 июня 2013 г. № Пр-1391 // СПС КонсультантПлюс.
2. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» № 332053-7 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.02.2018) // СПС КонсультантПлюс.
3. Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2015. - 30 с.
4. Баранов П.П. Генезис системы государственного финансового контроля в Российской империи: предпосылки возникновения и ключевые этапы развития // Аудиторские ведомости. - 2016. - № 8. - С. 13 - 36.
5. Беляев В.П., Ларина О.Г. Образование института государственного контроля и надзора в России // История государства и права. - 2012. - №17. - С. 33 - 37.
6. Пархоменко Н.М. Развитие государственного контроля в России // Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования. Материалы краевой научно-практической конференции, посвященной 15-летию со дня образования Главного контрольного управления Губернатора и Правительства Камчатского края / Отв. ред. Д.А. Коростелев, Н.В. Мазепа. - Петропавловск-Камчатский: Камчатпресс, 2012. - С. 19-25.
7. Тарасов А.М. Государственный контроль в советский период: его сущность и этапы развития // История государства и права. - 2003. - №1. - С. 8 – 16.