ПРОБЛЕМА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ ЭМИГРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена проблемам международного права в области противодействия незаконной эмиграции. системе российского права. В связи с этим автором анализируются основные аспекты поднятой проблематики, современное состояние законодательства, регулирующее правоотношения в исследуемой сфере.

Ключевые слова: международное право, незаконная эмиграция, ООН, миграционное законодательство.

Незаконная эмиграция относится к стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности принимающей страны. Сегодня международная эмиграция превратилась в глобальный процесс перемещения населения, охвативший практически все страны мира. По сведениям Организации объединенных наций с начала двадцатого века число мигрантов в мире увеличилось на 50%, составив к 2017 году 258 млн. человек [5].

Доля международных мигрантов среди населения составляет более трех процентов, при этом Россия занимает третье место по величине принимаемых мигрантов после США и Германии. На незаконных мигрантов приходится примерно от 15 до 20 процентов всех международных мигрантов, т.е. от 40 до 50 миллионов человек во всем мире [9]. По оценкам экспертов в России находится порядка 4 млн. незаконных мигрантов.

В перспективе масштабы массовых перемещений людей будут увеличиваться вследствие насильственных конфликтов, терроризма, нищеты, неравенства, изменения климата и ухудшения состояния окружающей среды. По прогнозам ООН к 2050 году количество мигрантов возрастет до 320 млн. человек.

Незаконная миграция - это негативное явление, угрожающее безопасности государства в политическом, экономическом и социальном аспектах. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ Владимиром Путиным, указывается на обострение угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми и другими проявлениями транснациональной организованной преступности [4].

При этом связь миграции и безопасности носит двухсторонний характер: нелегальные эмигранты не только представляют угрозу национальной безопасности, но и сами являются уязвимыми к трудовой и другим формам эксплуатации, не могут воспользоваться многими правами, предоставляемыми законным мигрантам, так как при обращении за какой либо помощью к государственным органам они рискуют быть высланными из страны. Но такая ситуация характерна не для всех стран, например в Испании, согласно Закона о муниципалитетах, каждый иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по месту пребывания в муниципалитете, не уведомляя при этом о своем правовом статусе [5]. Во многих странах не выясняют статус мигрантов при приеме детей в школу, детский сад, при обращении за неотложной медицинской помощью. Но в основном наблюдается противоположная позиция. Например, по итальянскому законодательству государственные должностные лица под угрозой уголовного наказания обязаны сообщать о преступных действиях, ставших известными в процессе выполнения должностных обязанностей, в том числе и о преступлениях связанных с иммиграцией [6].

Ни одна страна не может регулировать международную миграцию в одиночку. Становится очевидным, что решение проблемы незаконной миграции невозможно без объединения международных усилий и международного сотрудничества.

Сотрудничество государств в вопросах миграции происходит на разных уровнях: универсальном, региональном, субрегиональном и на уровне двухсторонних договоров.

На универсальном уровне создана серьезная нормативная база, регулирующая отношения в сфере миграции, включающая международное право в области прав человека, правовой режим беженцев, международные трудовые нормы и транснациональное уголовное право (незаконный ввоз мигрантов, торговля людьми, привлечение к трудовой деятельности незаконных мигрантов). Но, в то же время, не все государства присоединились к принятым документам, и зачастую участники международных договоров ненадлежаще применяют их на национальном уровне.

Среди первых документов, содержащих положения по противодействию незаконной миграции были правовые акты, регулирующие трудовую миграцию, т.к. именно трудовая миграция всегда являлась самым многочисленным видом незаконной миграции. В мире насчитывается порядка 150 миллионов трудовых мигрантов [9]. Среди таких актов следует упомянуть Конвенцию МОТ № 97 призывающую наказывать лиц за любое содействие незаконной миграции, а также Конвенцию № 143, которая содержится запрет трудоустройства незаконных мигрантов под угрозой наказания вплоть до тюремного заключения. Уголовная ответственность работодателей, незаконно использующих труд мигрантов, предусмотрена во многих странах.

Следует отметить, что в международных документах универсального уровня акцент сделан на наказании лиц, организующих незаконную миграцию и использующих труд незаконных мигрантов, а не самих мигрантов.

Самое непосредственное отношение к вопросу противодействия незаконной миграции имеет Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (Конвенция против организованной преступности) и два дополняющих её протокола.

Основная цель Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху заключается в противодействии незаконной миграции, осуществляемой организованными преступными группами, а не просто миграции, как таковой, или самим мигрантам. Но, в то же время, Протокол не содержит запрет криминализации действий мигрантов. Указанные вопросы относятся к исключительной компетенции суверенных государств.

Россия является участницей указанной Конвенции и протоколов, незаконный ввоз мигрантов криминализирован в статье 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, но, в то же время, в диспозиции статьи отсутствует специальная цель «финансовая или иная материальная выгода», которая является неотъемлемой частью определения «незаконного ввоза мигрантов», содержащегося в Протоколе.

По этому поводу в Руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции и Протоколов, разработанном ООН, указано, что в намерения авторов Протокола не входила криминализация тех, кто обеспечивает лишь свой собственный незаконный въезд или незаконный въезд других бескорыстно, например лиц незаконно ввозящих членов семьи, или благотворительных организаций, оказывающих помощь в возе беженцев [7]. Хотя УК РФ криминализировал незаконный ввоз мигрантов шире, чем этого требует Протокол, в этой части он не противоречит Конвенции, согласно которой каждое Государство-участник может принимать более строгие или суровые меры [2].

Протокол обязывает государства криминализировать незаконный ввоз мигрантов, создание условий для незаконного проживания и преступления, связанные с документами. Российский законодатель первые два состава объединил в один (ст. 322.1 УК РФ), а преступления связанные с документами, выделил в отдельные составы. Отсюда возникает вопрос, можно ли осуществлять преследование за деяния, связанные с поддельными документами, и как за незаконный ввоз мигрантов, и как за преступления, связанные с документами. Однозначного ответа на данный вопрос нет, так как возможны разные варианты квалификации. Например, деятельность организатора незаконной миграции по изготовлению, приобретению поддельных документов на въезд могут быть истолкованы как организаторские, следовательно, дополнительной квалификации по ст. 327 УК РФ не потребуется, что на наш взгляд необоснованно облегчит участь контрабандистов, а аналогичная деятельность, предметом которой выступают документы на выезд будет квалифицирована только по статье 327 УК РФ, так как статья 322.1 УК РФ устанавливает ответственность за организацию въезда, а не выезда. Действия лиц, изготавливающих, предоставляющих поддельные документы, и преследующих цель создания условий для незаконного ввоза мигрантов, но в то же время, не являющихся ни организаторами незаконной миграции, ни участниками организованных групп также будут квалифицированы по-разному. Так действия изготовителей поддельных документов на въезд в РФ следует квалифицировать по ст. 327 УК РФ и как пособничество в организации незаконной миграции, а действия лиц изготовивших документы на выезд, не будут образовывать пособничества в 322.1 УК РФ.

Таким образом, выделение нескольких составов привело к возникновению пробелов между различными видами деяний. Решить вышеуказанные спорные вопросы поможет криминализация действий по организации незаконного выезда из Российской Федерации. Сейчас же действия по организации выезда должны квалифицироваться как соучастие в незаконном пересечении границы.

Любой международный договор, как и Протокол против незаконного ввоза мигрантов, направлен на унификацию национального законодательства, так как без сопоставимых составов преступлений в странах происхождения, транзита и назначения мигрантов, могут возникнуть вопросы по выдаче в связи с отсутствием обоюдного признания соответствующих деяний уголовно­наказуемыми. Видится логичным сконструировать статью 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции» по аналогии со Швейцарским законодательством, согласно которого наказуемо содействие незаконному въезду, выезду или незаконному пребыванию иностранного гражданина в Швейцарии или ином государстве Шенгенской зоны, совершенное в Швейцарии или за границей [2]. Заменив при этом слова «Шенгенскую зону» на «государство - участник Конвенции против транснациональной организованной преступности и дополняющих её протоколов».

Таким образом, на универсальном уровне, использование уголовно-правовых средств противодействия нелегальной миграции устанавливается только в отношении лиц, организующих незаконный ввоз мигрантов, торговцев людьми, работодателей, незаконно использующих труд незаконных мигрантов. Вопросы криминализации действий мигрантов в связи с нелегальным статусом находятся в ведении суверенных государств, при этом на международном уровне звучат призывы ограничиться административной ответственностью мигрантов [3]. Законодательство регионального уровня, а также отдельных государств (в большей части государств приема и транзита мигрантов) проводят противоположную политику. Так, практически все государства ЕС криминализировали большое количество деяний незаконных мигрантов (пересечение границы, нарушение правил по нахождению в определенном месте, фиктивные браки, незаконное пребывание и т.д.), которые по российскому законодательству не признаются преступными.

Причем жесткая уголовная политика проводится не только в государствах континентальной правовой семьи, исторически являющихся мононациональными, но и в Великобритании, относящейся к семье общего права, а также в странах с эмигрантским прошлым (Канада, Австралия, США). Например, в британском законодательстве за нарушения миграционных правил не применяется административная ответственность, только уголовная, при этом санкции в виде лишения свободы довольно высокие. Так, незаконный въезд карается тюремным заключением сроком до 6 лет, а содействие таковому до 14 лет [5].

Мы считаем, что для успешной борьбы с нелегальной миграцией нельзя использовать односторонние меры, например, только уголовно-правовые запреты. Политика государств в области миграции должны строиться с учетом многочисленных взаимосвязанных аспектов, таких, как права человека, демография, торговая практика, политика в области занятости, проблемы безопасности и сотрудничество в области развития. Главной целью государств должна стать упорядоченная, безопасная и управляемая миграция, которая станет жизнеспособной альтернативой незаконной миграции и сможет устранить некоторые отрицательные последствия миграции.

Список литературы:

1. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.12.2015.
2. Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ : монография / В.Ю. Артемов, И.С. Власов, Н. А. Голованова и др.; отв. ред. И. С. Власов, Н. А. Голованова. - М. : ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2012. - 496 с.
3. Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов в Италии в начале XXI века / Т.П. Нестерова // Научный диалог. Экономика. Право. Политология. - 2013. - № 7 (19). - С. 159-177.
4. Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов : В 2-х т. - Т. 1 / Ф.Ф. Мартенс; под ред. и с биограф, очерком В. А. Томсинова. - М. : Зерцало, 2008. - С. 109.
5. Информационное агентство России ТАСС. URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4779526 (дата обращения: 25.03.2019).
6. Доклад Генерального секретаря ООН «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов» на семидесятой сессии Генеральной Ассамблеи. Пункты 15 и 116 повестки дня. 21.04.2016. URL: http://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/sg_report_russian.pdf (дата обращения: 24.03.2018).
7. Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и Протоколов к ней (издание Организации Объединенных Наций, в продаже под № R.05.V.2), часть третья, глава 2, пункт 32. - С. 374.
8. Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (с изм. от 15.11.2000) // Бюллетень международных договоров. - 2005. - № 2. - С. 3-33.
9. Доклад Специального докладчика по вопросу о правах человека мигрантов «Права человека мигрантов». 68 сессия Генеральной Ассамблеи ООН, пункт 69(b) предварительной повестки дня. 07.08.2013. С. 30. URT: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/421/17/PDF/N1342117.pdf70penElement (дата обращения 23.03.2019).