ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

Одним из факторов социально-экономического развития страны в условиях ограниченности бюджетных ресурсов является оптимизация исполнения бюджета, особенно в части расходования денежных средств. На сегодняшний день приоритетным направлением в данной сфере является совершенствование системы контроля над эффективностью расходования бюджета, а также формирование новых нормативно-правовых положений, регулирующих данный аспект.

Еще в 2000-х годах в России предпринимались неоднократные попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность распределения и использования государственных средств. Анализ бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию на протяжение ряда лет позволяет в динамике проследить имеющиеся проблемы регулирования данной сферы, а также приоритетные задачи, поставленные перед ветвями власти .

Впервые раздел, посвященный повышению эффективности расходов, появился в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году». В целях исполнения его положений Постановлением Правительства в этом же году была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса, основной идеей которой было внедрение в практику механизмов бюджетирования, ориентированных на результат. Тем не менее, в большинстве из них (в механизме планирования, разработки целевых программ и других) отсутствовало  правовое регулирование на федеральном уровне. Данная Концепция была документом стратегического планирования, который послужил примером для принятия уже в 2010 году Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Целью ее было создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах.

Несмотря на разработку в первом десятилетии 2000-х годов ряда документов, тем или иным образом регулирующих сферу бюджетных отношений в части эффективности расходования средств,  не всех заявленных целей удалось достигнуть. Трудности состояли в применении ряда законодательно введенных принципов и механизмов на практике, в урегулировании многих правовых и методических вопросов. Низкий уровень эффективности бюджетных расходов в 2013 году отметил Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах». Тогда впервые было поручено сокращать неэффективные затраты бюджета не менее чем на 5% ежегодно (исключение составляли расходы на национальную оборону и национальную безопасность). В декабре 2013 года Распоряжением Правительства была утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Многие системные недостатки и нерешенные проблемы в сфере управления общественными финансами сохраняются и на сегодняшний день. На данный момент существует ряд нормативно-правовых и программных документов, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств, в которых понятие «эффективность расходов» получило широкое распространение [1]. Однако в законодательстве до сих пор отсутствует четкое определение данного термина, его конкретное, точное понимание. Согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Данное определение сконцентрировано только на двух критериях: экономичность расходов и достижение результата. Однако неучтенными остаются иные аспекты, такие, например, как экономическая обоснованность, продуктивность, качество, законность и другие. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» пояснил, что участники бюджетного процесса в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность, экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции [3].  Исходя из этого, участник, отвечающий за эффективность траты должен иметь четкое представление о  содержании данного принципа и о критериях оценки результатов его деятельности. На данный момент в законодательстве отсутствуют утвержденные критерии и единая методика оценки эффективности использования бюджетных средств. Тем не менее, опыт создания такого рода документов уже имеется. Например, Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден определенный перечень показателей, характеризующих степень эффективности деятельности высших должностных лиц [4]. Контроль за результатами деятельности осуществляет Правительство РФ, которому органы исполнительной власти обязуются ежегодно отчитываться о соотношении фактически достигнутых и ранее запланированных значениях данных показателей.

Таким образом, в существующем правовом регулировании действие принципа эффективности расходования бюджетных средств  заключается в необходимости достижения финансовой обеспеченности поставленных задач с использованием объемов, меньших объемам соответствующих расходных обязательств либо с использованием меньших объемов, но с достижением наилучшего результата.

Ключевым правовым пробелом является отсутствие четкого легального определения понятия и критериев оценки. В соответствии с приоритетом программно-целевого подхода планирования расходов, возникает новый формат отношений между главными распорядителями и администраторами бюджетных средств – на основе государственного задания, а не бюджетной сметы. Отсутствие единой методики порождает ситуацию, когда главные распорядители, получатели бюджетных средств и органы контроля не могут однозначно оценить эффективность их расходования. По мнению автора, необходимо разработать методику оценки эффективности расходования бюджета на основе утверждения основных универсальных показателей и их пороговых  значений (по возможности), которые в последствие можно  было бы адаптировать под конкретные уровни и направления. Ее применение позволит уделять особое внимание органов финансового контроля не только на вопросы целевого использования бюджетных средств, но и на контроль достижения учреждениями запланированных результатов и контроль результативности и целесообразности произведенных расходов.

В дополнение, в соответствии с разработанной методикой будет целесообразно дополнить законодательное определение рассматриваемого принципа.

Кроме этого, законодательством также не установлена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. В связи с этим для повышения эффективности расходования бюджетных средств должны быть внесены изменения в бюджетное, уголовное и административное законодательство в части определения понятия неэффективного использования бюджетных средств и установления ответственности за него.

Список литературы:

1. Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой устойчивости бюджетной системы страны / С. Синельников-Мурылев [и др.]. – М. : Ин-т Гайдара, 2010. – 72 с
2. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»  [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/
3. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» »  [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/
4. Кичикова А. Б. К вопросу об определении понятия «эффективность использования государственных средств» в нормативных актах Российской Федерации // Молодой ученый. — 2017. — №19. — С. 202-207.
5. Указ Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» »  [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/