ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ НА ПОВЕСТКЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН

В период создания Организации Объединённых Наций (ООН) как одной из важнейших международных структур, её высшей целью были провозглашены мир и безопасность. Более чем через семьдесят лет после её появления ситуация изменилась. Также изменилась и сфера деятельности ООН — теперь организация включает в себя множество агентств и программ, не существовавших раньше, расширились области для миротворческой деятельности, изменились акторы. Миссии ООН поддерживаются финансово не только публичными акторами, но также увеличивается финансирование от частных. Тем не менее, какие-либо фундаментальные реформы так и не были проведены. Международное сообщество призывает ООН увеличить собственную эффективность, действенность и подотчетность, пересмотреть финансовые вопросы и адаптироваться к современным реалиям. В этой статье я подниму на рассмотрение одну из основных проблем, требующих перемен — Совет Безопасности.

Совет Безопасности — это неотъемлемая часть ООН. Более того, СовБез имеет огромное влияние на всю систему международных отношений. В первую очередь, Совет Безопасности отвечает за установление международных мира и безопасности. Главной задачей Совета является предотвращение ситуаций, которые могут привести к боевым действиям. Поскольку Совет является высшим органом ООН, все его резолюции обязательны для стран-членов Организации.

Первая сессия Совета Безопасности прошла в 1946 году, на ней были представлены пять постоянных членов Совета и шесть сменяющихся. В пределах двадцати лет была проведена первая реформа как дань растущему числу членов ООН, и число сменяющихся членов Совета Безопасности было увеличено до десяти.

На сегодняшний день в Совет входит пятнадцать участников: десять сменяющихся, избираемые на два года Генеральной Ассамблеей ООН, и пять постоянных: США, Великобритания, Франция, Россия, Китай — обладающие уникальным правом вето. Также за ними имеется привилегия занимать ключевые посты в других органах ООН, таких как Секретариат, Суд и т.д. [9].

 С самого начала деятельности Совета Безопасности велись разговоры о его реформировании. Сейчас эта тема является особенно важной, поскольку за последние несколько десятилетий было проведено всего несколько реформ, которые полностью не способны отвечать реалиям современного мира. Тем не менее, возможность дальнейшего реформирования находится под вопросом: некоторые изменения могут быть проведены в формате Ad hoc, в то время как другие, вроде изменения состава Совета или процедуры голосования, требуют изменения Хартии ООН. Для этого требуется кворум из положительных голосов двух третей Генеральной Ассамблеи, которая включает в себя также и членов Совета Безопасности, способных заблокировать поправки с помощью права вето.

Реформа Совета Безопасности — существенная проблема современных международных отношений, но она имеет политическую природу. Тема реформ была популярна среди групп отдельных стран на протяжении многих лет. В 1992 году Генеральная Ассамблея поставила вопрос о реформировании Совета Безопасности на повестку дня, откуда он до сих пор не был снят. Принимая во внимание тот факт, что на дебаты оказывает влияние региональное политическое соперничество, когда один политический игрок региона голосует против включения в Совет другого, являющегося его соперником. Таким образом, можно сказать, что текущее членство в Совете Безопасности не реализует актуальную географическую репрезентацию и не отражает современную геополитическую реальность.

Последние несколько лет международное сообщество поднимает вопрос об адекватности количественного и качественного формирования Совета Безопасности. Большинство населения Земли не представлено в группе постоянных членов Совета. Три из пяти постоянных членов относятся к группе «Западная Европа и другие страны», включающей в себя Францию, Великобританию и США. Таким образом, всего по одному представителю остается на Восточную Европу (Россия) и Азиатско-Тихоокеанский регион (Китай), оставляя Африку и Латинскую Америку полностью без представительства. Если ООН собирается соответствовать современным реалиям, Совет Безопасности должен представлять мнение всех континентов. Эти пять стран имели особый статус и играли большую роль в международных отношениях несколько десятилетий назад, потому что у них было ядерное оружие. Этим и было оправдано постоянное членство в СБ именно этих и только этих стран. Но теперь ситуация изменилась и в ядерный клуб вошли и другие государства.

Более того, данный состав Совета Безопасности сформировался после Второй Мировой войны, куда вошли наиболее развитые страны, которые внесли наибольший вклад в борьбу с фашизмом и понесли наибольшие людские и материальные потери. И все же спустя 70 лет мировая ситуация изменилась. Теперь развитых стран существует намного больше и некоторые из них оказывают большее влияние на глобальные процессы, чем сам Совет Безопасности.

Принимая во внимание не только военных потенциал стран, но и экономический, мы должны сказать, что Япония и Германия оказывают не меньшее влияние на глобальные процессы, чем Франция или Великобритания. Отсутствие представителей от Африки и Латинской Америки в Совете Безопасности также может быть расценено как определенный вид дискриминации.

Решение проблемы представительства и постоянных членов пока что оказывается невозможным. О том, какие государства следует принять в новый состав Совета, нет согласия. Нигерия, Египет и Южно-Африканская республика являются наиболее вероятными кандидатами от Африки [6]. Некоторые страны, например, Италия или Пакистан, предполагают, что их соперники (соответственно, Германия и Индия) имеют больше шансов попасть в состав Совета, следовательно они выступают против добавления новых постоянных членов.

Наиболее популярными кандидатами на места постоянных членов являются Бразилия, Индия, Япония, Германия. Они составляют «группу четырех», взаимно поддерживая предложения друг друга. Великобритания, Франция и Россия поддерживают членство «группы четырех» в Совете. США раньше поддерживали кандидатуры Германии и Японии, но выступили против последней, когда Германия объединила США во вторжении в Ирак в 2003. КНР в 2005 году выступила против кандидатуры Японии и даже создала интернет-петицию, подписанную 22 миллионами китайских граждан [4]. Более того, такие страны как Канада, Испания, Южная Корея и другие выступают против этой инициативы, поскольку по их мнению увеличение числа постоянных членов Совета Безопасности — недемократичный шаг, так как ведет к уменьшению роли непостоянных его членов [2]. Несколько лет назад министры иностранных дел Организации исламского сотрудничества потребовали постоянного членства в Совете Безопасности мусульманской страны [5].

Как итог, наиболее активно поддерживают идею расширения членства в Совете Безопасности Германия, Япония, Индия и Бразилия. Каждая из этих стран публично заявила о своем желании вступить в ряды Совета Безопасности. Посол Германии в ООН, Томас Матуссек, заявил следующее: «Если она [Реформа Совета Безопасности] продолжится, фокус сместится на такие группы как «Большая Восьмерка» или «Большая Двадцатка», а это существенно ослабит структуру и всех нас» [7].

В то же время, постоянные члены Совета Безопасности не разделяют мнение по данному вопросу. Не существует соглашения о том, каким образом должна быть реализована эта реформа, поскольку идеологические и культурные разногласия являются камнем преткновения. Механизмы работы и двойные стандарты Совета Безопасности также не позволяют ему адекватно исполнять свои обязательства и поддерживать мир. Совет Безопасности должен быть усовершенствован, поскольку от этого зависит дальнейшая судьба не только всей организации, но и мирного сосуществования и сотрудничества стран на земле.

Чтобы избавиться от недостатков Совета Безопасности, международное сообщество должно справиться сразу несколькими серьезными проблемами, возникающими в процессе реформирования. Первоочередной проблемой является размер и состав Совета Безопасности. Даже если состав Совета будет увеличен для увеличения представительства, он должен быть достаточно небольшим, чтобы сохранить эффективность. Вторая проблема представляет собой различие между постоянными и непостоянными членами. Странам предстоит решить, будут ли новые члены Совета обладать правом вето. В связи с вопросом расширения Совета Безопасности, вопрос о праве вето встал особенно остро. С одной стороны, оно позволяет избежать принятия решений, способных навредить большей части мира. С другой стороны, расширение Совета может привести к его неэффективной работе, поскольку слишком много стран получат право вето и, как следствие, по некоторым вопросам будет слишком сложно достичь консенсуса.

Странам, владеющим правом вето, оно дает значительную и привилегированную позицию в международных отношениях, что выступает против демократических устремлений организации. Вето является вопросом, вызвавшим протест и много доводов против себя во время исследования его необходимости [8]. Сейчас на повестке дня находятся различные вариации того, как можно реформировать институт права вето:

• Ликвидация права вето
• Наделение правом вето новых членов Совета
• Ограничение применения права вето
• Сохранение права вето исключительно за первыми постоянными членами СБ

Теперь перейдем к другой серьезной проблемой, влияющей на эффективность работы Совета Безопасности. Некоторые политики заявляют, что он стал политическим реликтом, выдвигая две главных идеи: первая — недостаток деятельности, вторая — почтительное отношение из-за того, что организация все больше отстает от реальности и представляет собо «отголосок» прошлого в работе настоящего. Среди одной из причин отсутствия эффективности является невозможность обеспечить исполнение резолюций по некоторым вопросам.

События в Руанде, регионе Дарфур в Судане, а также в Нагорном Карабахе показали, что многие из решений Совета существуют только на бумаге (для примера, более ста резолюций Совбеза ООН не были осуществлены с 1968 года). Его резолюции юридически обязательны для всех государств-членов ООН (статьи 25, 48 Хартии ООН) [3]. Они окончательные и не подлежат обжалованию, но несмотря на это, многие из них остаются не реализованными. В то же время, Совет Безопасности ООН имеет значительный набор мер для того, чтобы обеспечить исполнение его резолюций государствами-членами.

Опыт применения санкций в отношении Ирака (в связи с иракской агрессией против Кувейта), Югославии и Ливии могут быть хорошим примером возможностей Совета Безопасности. Таким образом, применение резолюций Совета Безопасности можно назвать только «политикой двойных стандартов».

Еще одним аспектом неэффективности Совета Безопасности является невозможность повлиять на его постоянных членов, когда они нарушают международное право, особенно Хартию ООН. Как итог, основная миссия ООН — поддержание мира и безопасности — находится под угрозой. Хорошим примером безнаказанности действий одного из постоянных членов СБ ООН являются действия Соединенных Штатов: вторжение в Гранаду (1983), Панаму (1989), Афганистан (2001) и Ирак (2003). Некоторые из этих вторжений могут считаться развязыванием боевых действий без санкции ООН.

Во-вторых, деятельность по принуждению к миру, осуществляемая международными силами, не соответствует механизму, который подразумевался в Хартии ООН во время её разработки. На самом деле, на сегодняшний день военные операции от имени ООН проводятся отдельными национальными правительствами. Такая возможность содержится в статье 48 Хартии, но задумана больше в качестве резерва, как это следует из содержания статей 42-47, наделяющих Совет Безопасности правом напрямую контролировать действия вооруженных сил. Тем не менее Совет Безопасности последовал путем передачи своих прав отдельным правительствам и государствам в частных случаях. Так, действия США в Афганистане и Ираке, равно как и действия НАТО в Югославии стали прямым следствием этой практики. Неспособность ООН регулировать применение силы для реализации её собственных резолюций привела к появлению альтернативного механизма, не поддерживаемого международным правом [1].

Касательно увеличения прозрачности и эффективности деятельности Совета Безопасности, впрочем, были проведены некоторые изменения, такие как консультации со странами, предоставляющими людей и материалы для миротворческих операций, а также с НПО.

Даже при нерешенной проблеме представительства, Совет Безопасности сохраняет высокую степень легитимности. Некоторые государства желают быть временными членами (сменяемость в определённые сроки, например раз в два года). Участие является показателем статуса и престижа для государства и его дипломатов. К тому же, статус постоянного члена имеет значительный вес на международной арене, за постоянными членами остается последнее слово в принятии глобальных решений во всех сферах. Поэтому мы и наблюдаем настолько жесткую борьбу между кандидатами на эту позицию.

Как итог, все государства-члены ООН должны продемонстрировать свою волю и свое стремление к тому, чтобы превратить Совет Безопасности в более демократичный институт с равным представительством. ООН играет главную роль в противостоянии различным сложным социальным, экономическим, экологическим, политическим кризисам — тем вызовам, с которыми сейчас сталкивается весь мир. Реформирование Совета Безопасности, являющегося «сердцем» в «теле» ООН, станет важным шагом к более эффективной системе ООН, которая будет способна противостоять вызовам, ждущим нас впереди.

На протяжении лет формировались две главных проблемы, требующих решения: расширение членства в Совете Безопасности, считая постоянных и временных членов, а также и систему голосования в Совете; необходимость реформирования механизмов действия Совета, включая процедурные правила, сохраняющие временный формат на протяжении более чем 70 лет. В то время как необходимость реформ по этим двум вопросам признается, согласие не достигнуто по поводу деталей, расширения и продолжения реформ.

В заключение, можно сказать, что в ходе исследований и переговоров в рассматриваемых сферах было выдвинуто множество предложений, которые еще предстоит обсудить. Предложения о реформировании системы голосования в Совете Безопасности, например, варьируются от ликвидации права вето как такового до наделения им новых постоянных членов Совета, или невозможности применения вето в некоторых вопросах, таких как преступления против человечества, или наделения постоянных членов Совета правом голосовать «против», не блокируя при этом решение автоматически. Что касается сроков проведения и внесения изменений в Совет Безопасности ООН, то скорее всего, они произойдут в долгосрочной перспективе, в среднесрочной не приходится ожидать крупных перемен. Нет активного инициатора среде пяти государств, которые в действительности способны повлиять на ускорение процесса, а также нет единства среди стран, наиболее остро желающих трансформации Совета Безопасности.

Таким образом, на данный момент ООН находится еще далеко от консенсуса по таким ключевым вопросам как масштабы расширения Совета Безопасности, увеличение числа постоянных членов и право вето.

Список литературы:

1. Кортунов С. В. Реформа ООН и национальные интересы России // Вестник аналитики. – 2005. – № 4. [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://viperson.ru/articles/sergey-kortunov-reforma-oon-i-natsionalnye-interesy-rossii, (дата обращения: 04.03.2018).
2. Мустафаева Н.И. «Совет Безопасности как приоритет реформы ООН» // Актуальные проблемы российского права. – 2016. [электронный ресурс], – Режим доступа. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovet-bezopasnosti-oon-kak-prioritet-reformy-oon , (дата обращения: 07.03.2018).  – C.  207-213.
3. Мустафаева Н. И. Проблемы реформирования Совета Безопасности ООН // Евразийский юридический журнал. – 2014. – № 10 (77). [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.eurasia-allnews.ru/8nauchnye-stati/item/252-problemy-reformirovaniya-soveta-bezopasnosti-oon.html, (дата обращения: 27.02.2018). 
4. Сергеев В. О реформе Совета Безопасности ООН // Аналитические записки. – 2006. – № 1 (13). – [электронный ресурс], – Режим доступа. – URL: http://imi-mgimo.ru/images/pdf/Analiticheskie_zapisky/az1-13.pdf , (дата обращения: 05.03.2018). – С. 3-10.
5. Chasmar J. Islamic bloc wants a permanent seat at U.N. Security Council: report // The Washington Times. – 2013. [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://www.washingtontimes.com/news/2013/sep/17/islamic-bloc-wants-permanent-seat-un-security-coun/.  (дата обращения: 03.03.2018).  
6. Konye O. O. UN permanent seat: Nigeria taunts South Africa, Egypt // Afrik News. – 2009. [электронный ресурс], – Режим доступа. – URL: http://www.afrik-news.com/article15393.html, (дата обращения: 06.03.2018).
7. Lederer E. M. New Chapter in Attempt to Reform Security Council // Herald Banner. – 2009. [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.heraldbanner.com/news/new-chapter-in-attempt-to-reform-security-council/article_b129ee29-1a76-5a00-92a0-0dbba4c62cf0.html (дата обращения: 06.03.2018).
8. Richard Butler AC. Reform of the United Nations Security Council // 1 Penn. St. J.L. & Int'l Aff. – 2012. – № 23. [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://elibrary.law.psu.edu/jlia/vol1/iss1/2. , (дата обращения: 01.03.2018).  – С. 23 - 39.
9. United Nations. Members of the United Nations Security Council [электронный ресурс], – Режим доступа. – URL: http://www.un.org/en/sc/members/ , (дата обращения: 18.02.2018).