УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: СТРУКТУРИРОВАНИЕ, ПРИНЯТИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Одним из правовых явлений, действительно указывающих на подлинность демократического строя в государстве, является институт местного самоуправления. В РФ основные положения и принципы функционирования местного самоуправления, стали изучаться в правовой науке сравнительно недавно. Но даже за такой небольшой промежуток времени был накоплен определенный практический опыт в сфере построения деятельности органов муниципальных образований, созданы правовые основы осуществления управленческой деятельности на местном уровне, и что, имеет немаловажное значение, в общественном сознании укрепилась мысль о невозможности дальнейшего демократического и правового государства, без создания развитой  системы местного самоуправления [4; с.562].

Как отмечает Чермит А.Ю. реформа местного самоуправления, начавшаяся в 1993 г., прошла несколько этапов, на каждом из которых были разработаны нормативно-правовые положения, устанавливающие основные принципы управленческой деятельности в местном самоуправлении и механизмы защиты прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, т.е осуществлять непосредственное участие в решений вопросов, касающихся соответствующих муниципальных образований [5; с.156]. Особое внимание в ходе муниципальной реформы было уделено становлению источников муниципального права, в частности таких нормативных актов, которые носили бы комплексный характер и закрепляли бы организационно-правовой статус конкретного муниципалитета.

К таким нормативным актам местного значения относят достаточно большую группу актов, особое место среди которых занимает устав муниципального образования. Данный правовой документ обязано иметь каждое муниципальное образования, в целях детализации и конкретизации своего организационного и правового статуса.

Устав муниципального образования – это основной нормативно-правовой документ, действующий на территории конкретного муниципального образования и содержащий основные принципы организации данного местного самоуправления, который определяет с учетом исторических и иных традиций, границы и состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, гарантии возможности непосредственного участия граждан в управленческой деятельности, экономическую и финансовую основу существования местного самоуправления и др. положения, с учетом требований, заявленных в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [1].

Как уже было указанно, ФЗ № 131-ФЗ, позиционирует устав муниципального образования в качестве ключевого нормативного акта местного самоуправления, обладающего высшей юридической силой на всей территории муниципального образования. Как источник права, этот акт, имеет достаточно широкое распространение в правотворческой и правоприменительной практике, расстраиваясь в качестве разновидности актов кодификационного значения.

Единого представления о том, какая же должна быть структура у данного правового документа нет, в связи с этим каждое муниципальное образования разрабатывает свой устав исходя из собственных представлений о нем. Безусловно, существует определенные требования, четко обозначенные в ФЗ № 131-ФЗ, но о том, как они там будут прописаны, развернуто или сжато, в законе не указано. Так во многих муниципальных образованиях, действуют уставы, разработанные без учета особенностей исторического, культурного и экономического развития своего муниципалитета. И здесь проблема в том, как в таком случае обеспечить отражение специфики своего муниципального образования, если контроля за соблюдением этого требования не предусмотрено.

Особую значимость уставу,  для муниципального образования, придают следующие юридические свойства [4; с.132]:

- наличие особого субъекта, который управомочен принимать устав муниципального образования – как указано в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей более 100 и не менее 300 человек данный правовой документ принимается на сходе граждан, т.е населением. Их этого можно заключить, что устав, как и конституция, принимается непосредственно народом или от его имени;

- учредительный характер норм, закрепленных в уставе муниципального образования. Данная черта устава тесным образом связана с тем, что в этом правовом документе содержаться предписания, лежащие  в основе построения отношений по организации местного самоуправления на соответствующей территории;

- всеобъемлющий характер муниципально-правовых отношений, складывающихся на территории муниципального образования. В уставе охватываются практически все стороны жизнедеятельности данного образования. В то же время существует четкий предел нормативного воздействия устава муниципального образования;

- устав является актом высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов местного значения;

- особый порядок принятия устава, а также внесения в него изменений и дополнений. Как уже было отмечено, устав муниципального образования может быть принят или представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, в зависимости от численности проживающих на определенной территории граждан. Так Устав г.о.Самара Самарской области был принят решением представительного органа г.о.Самара – Думой г.о.Самара;

- особый порядок государственной регистрации.  Важнейшее значение  для создания или изменения правового статуса муниципального образования имеет факт надлежащей регистрации устава.

Процедура регистрации устава муниципального образования имеет достаточно важное значение, поскольку на этом этапе происходит проверка нормативно-правовых положений устава на соответствие нормам федерального и регионального законодательства. Это требуется для того, чтобы обеспечить единство правового пространства на всей территории государства, а во-вторых, не допустить каких-либо ущемлений прав граждан, закрепленных в нормативно-правовых актах стоящих на более высоком уровне, по своей юридической силе [4; с.563].

До 2005 г., субъекты РФ по своему пытались разрешить вопрос о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований путем принятии соответствующих региональных законов. Так в 1997 г. в Самарской области был принят Закон № 15-ГД «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Самарской области». Но из-за большего количества противоречий и проблем правоприменения, которые возникали в связи с таким большим количеством нормативно-правовых актов,  был прият единый ФЗ от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» , определивший порядок регистрации уставов всех муниципальных образований, отменив таким образом, действие региональных норм [2].

Однако следует признать, что низкий уровень юридической техники и отсутствие возможности проведения предварительной правовой экспертизы устава, перед его представлением на государственную регистрацию, приводят к тому, что на сегодняшний день большое количество уставов не проходят регистрационную процедуру.

В обзоре отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образовании Самарской области и муниципальных правовых актов, о внесении изменений в уставы муниципальных образовании Самарской области за 2016 г., было отмечено, что основными причинами отказа являлись несоответствие устава, или иного муниципального правового акта действующему законодательству, и нарушение установленного ФЗ № 131 порядка принятия устава и внесения изменений в соответствующие правовые документы [3].

К сожалению, выявленные причины сохраняют свою актуальность и на сегодняшний день. И это существенно отражается на качестве и эффективности реализации устава муниципального образования, как акта высшей юридической силы на территории соответствующего муниципалитета, поскольку ведет к снижению доверия к правовой политике соответствующего муниципалитета, и как следствие этого, к представителям муниципальной власти.

Решение данной проблемы видеться, во-первых в проведении соответствующей разъяснительной работы с органами местного самоуправления, заключающейся в выработке методических рекомендаций по  порядку его разработки и принятию устава муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства. Ответственность за проведение данного мероприятия будет вполне логично возложить на территориальные органы Министерства юстиции РФ, которые непосредственно осуществляют регистрацию данных документов и могут четко выявить имеющиеся недостатки в муниципальных правовых актов и дать им надлежащее разъяснение.

А во-вторых, налицо громоздкость и многочисленность норм, регулирующих вопросы принятия и регистрации уставов муниципального образования, отраженные сразу в двух актах федерального законодательства. Такая нецелесообразная концентрация правовых норм в различных правовых актов, ведет к путанице и возникновению правовых споров, по поводу применения того или иного нормативно-правового акта. Так как основным считается ФЗ № 131, то обоснованным решением станет включение туда в более сжатом виде норм связанных с регистрацией уставов муниципальных образований, поскольку содержание   данного правового документа там уже отражена. Данные меры позволят устранить  выявленную противоречивость уставов муниципальных образовании федеральному законодательству, и обеспечит их соответствие всем существенным характеристикам, предъявляемым к такого рода нормативным актам.

Список литературы:

1. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципов организации местного самоуправлении» (последняя редакция) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 03.02.2018).
2. Федеральный закон РФ от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (последняя редакция) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 03.02.2018).
3. Обзор отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований Самарской области и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Самарской области за первое полугодие 2016 года [Электронный ресурс] // СПС Гарант (дата обращения: 05.02.2018).
4. Паулов П.А., Денисова О.В. К вопросу о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации// В сборнике: Наука XXI: актуальные направления развития. Материалы IIМеждународной заочной научно-практической конференции. Самарский государственный экономический университет. 2015. С. 562-564.
5. Малявкина Н.В. Уставы муниципальных образований: проблемы и перспективы правореализации//Вестник государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 132-136.
6. Чермит А.Ю. Особенности правового регулирования регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований// Общество и право. 2009. № 3. С. 156-159.