СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ «БЕЗОПАСНОСТЬ МОРСКОГО СУДОХОДСТВА» И ПРОБЛЕМЫ ЕГО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ

Россия является одной из ведущих морских держав, активно используя морские пути для целей торгового и военного мореплавания. Морские пространства служат одной из важнейших составляющих социальной и экономической жизни общества. Отсутствие нормативного закрепления определения понятия «безопасность морского судоходства» в законодательстве не позволяет должным образом установить границы данного явления, что может привести к недостаточно полному обеспечению защиты национальных интересов государства.

Данная проблема исследуется с помощью сравнительного анализа международно-правового и российского административного правового регулирования безопасности на море на предмет выявления общих и различных черт, что в дальнейшем послужит основанием для составления и закрепления понятия «безопасность морского судоходства» в законодательстве Российской Федерации.

Международные правовые акты рассматривают морскую безопасность в широком смысле, включая в это понятие несколько различных аспектов. В преамбуле Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 г. [2] указывается, что безопасность морского судоходства может быть нарушена путем осуществления незаконных актов, которые являются угрозой безопасности людей и материальных ценностей, подрывают веру народов мира в безопасность морского судоходства, серьезно нарушают морское сообщение. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, от 10 марта 1988 г. [3] в статье 2 предоставляет перечень преступлений, совершение которых может подорвать безопасность стационарных платформ, отмечая, что их безопасность также, наряду с безопасностью морского судоходства, нуждается в пристальном внимании со стороны мирового сообщества.

С точки зрения обеспечения безопасной эксплуатации судов и недопустимости загрязнения морской среды, безопасность морского судоходства рассматривает Международный Кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения от 4 ноября 1993 г. [4].

В преамбуле Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года [1] (СОЛАС 74)  установлено, что укреплению безопасности морского судоходства способствует усиление охраны человеческой жизни на море. Для этого нормативный акт устанавливает минимальные стандарты, которыми должны руководствоваться при постройке, оборудовании и эксплуатации судов, что в последующем послужит гарантией безопасности технического состояния судна.

Можно сделать вывод о том, что мировое сообщество заинтересовано в всестороннем обеспечении безопасности морского судоходства. Международно-правовое регулирование безопасности морского судоходства сводится к наличию множества нормативных актов, содержащих отдельные аспекты данного явления, однако из этого следует, что понятие «безопасность морского судоходства» трактуется в широком смысле, включая в себя не только защиту судов от террористических и иных актов, но и их надлежащее техническое состояние, защиту морской среды от загрязнений.

Российское административное правовое регулирование данного вопроса идет, на наш взгляд, по иному пути. Статья 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» ограничивается определением понятия транспортной безопасности, раскрывая ее как состояние защищенности объектов морской транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, не конкретизируя при этом специфику безопасности морского судоходства. Акцент делается на внешние аспекты безопасности, например, такие, как акты незаконного вмешательства, при этом внутренние факторы игнорируются. Так, статья 8 Федерального закона «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 №35-ФЗ указывает, что необходимо сделать приоритетным пресечение террористических актов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе при обеспечении безопасности национального морского судоходства Российской Федерации.

Федеральный закон от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [7] в статье 15 называет в качестве угроз безопасности на территории морского порта бедствие, угрозу совершения или совершение актов незаконного вмешательства в морском порту и на подходах к нему.

Наиболее полно данный вопрос рассматривается в актах, носящих программный характер. Так, Морская доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 26.07.2015 [9] в п.-п. 81-82 раскрывает составляющие безопасности морского судоходства, такие как: безопасность мореплавания; поиск и спасание людей на море; безопасность объектов морской инфраструктуры и прилегающих к ним водных акваторий; защита и сохранение морской среды.

Подобные положения содержатся и в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 640 от 30.11.2016 [8]. Пункт 44 гласит, что Россия в условиях возрастающего  значения морских пространств и морских путей для экономического развития и укрепления безопасности добивается соблюдения отвечающих национальным интересам требований обеспечения безопасности морского судоходства в соответствии с нормами международного права. При этом как компоненты эффективного обеспечения безопасности морского судоходства рассматриваются: борьба с международным терроризмом и противодействие морскому пиратству; осуществление научно-исследовательской деятельности в Мировом океане; развитие ответственного рыболовства; принятие мер по защите морской среды.

Несмотря на наличие правового регулирования вопросов морской безопасности в международных правовых актах и в российских правовых актах применительно к морскому транспортному комплексу, законодательно до сих пор не закреплено – что же понимается под понятием «безопасность морского судоходства», и какое место занимает морская безопасность в системе национальной и международной безопасности. Нормативное закрепление определения данного понятия смогло бы определить круг охраняемых интересов, а также определить приоритеты в обеспечении безопасности морского судоходства.

Исследователи придерживаются различных мнений относительно данного вопроса. Так, А.М. Скрынник       считает, что необходимо прийти к единообразному пониманию морской безопасности и транспортной безопасности для того, чтобы исключить одновременное использование в законодательстве внешне схожих, однако различных по сущности понятий. При этом термин «морская безопасность» является составляющей «безопасности мореплавания», и затрагивает лишь узкий спектр неправомерной деятельности, только акты незаконного вмешательства [12, с. 19]. Однако справедливо отмечается, что в определении понятия «безопасность мореходства» необходимо учитывать и еще два вида угроз – природного и техногенного характера, игнорирование этих угроз опасно для состояния защищенности объектов морской инфраструктуры и морских транспортных средств.

Так, предложенное А.М. Скрынником определение понятия морской безопасности звучит следующим образом: «Транспортная (морская) безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и негативных воздействий, связанных с морским судоходствам, состояние защищенности объектов морской инфраструктуры и морских судов от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической и пиратской направленности, а также от угроз природного и техногенного характера» [12, с. 21].

Более узко рассматривают «безопасность морского судоходства» В.П. Ефентьев и В.И. Дмитриев, отмечая, что в соответствии с Законом о транспортной безопасности цели полного обеспечения морской безопасности состоят в защите интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства, в стабильном и безопасном функционировании морского транспорта [10, с. 66]. В подтверждение этого называется утвержденный перечень угроз: угроза захвата, угроза взрыва, угроза поражения опасными веществами, угроза размещения или попытки размещения взрывчатых устройств и т.п. С нашей точки зрения, несомненно, данные виды незаконного вмешательства представляют высокую общественную опасность, однако не позволяют рассмотреть безопасность морского судоходства в полном объеме.

Д.А. Скороходов предлагает рассматривать безопасность морской системы через составляющие ее компоненты: безопасность морских транспортных процессов, экономическая безопасность, безопасность системы управления плавательными средствами, антитеррористическая безопасность, информационная безопасность, экологическая безопасность [11, с. 723]. Верно, на наш взгляд, отмечается, что полная безопасность функционирования морской транспортной системы может быть достигнута лишь путем обеспечения безопасности всех без исключения элементов морской системы.

Таким образом, понятие «безопасность морского судоходства» ни в законодательстве, ни в науке не нашло всестороннего и полного рассмотрения. Между тем, представляется необходимым выделить сущностные признаки данного понятия, характеризующие его элементы, чтобы в последующем дать определение.

Во-первых, безопасность – это состояние защищенности объектов морской транспортной инфраструктуры, морских транспортных средств. В то же время, более широким объектом безопасности являются законные интересы и права личности, общества, государства, что, несомненно, согласуется с концепцией правового государства.

Во-вторых, необходимо определить перечень вероятных угроз, от которых должны быть защищены объекты морской безопасности, а именно объекты морской инфраструктуры и морские транспортные средства. К ним целесообразно отнести акты незаконного вмешательства, экологические и техногенные угрозы.

В-третьих, закономерным является установление оснований обеспечения безопасности морского судоходства – законодательство Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, и, представляется рациональным признать такое направление деятельности, как управление безопасностью морского судоходства.

Руководствуясь вышеизложенным, считаем целесообразным внести изменения в Федеральный Закон от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", дополнив часть 1 статьи 4 пунктом 1.1 в следующей редакции: «Безопасность морского судоходства – состояние защищенности законных интересов личности, общества, государства от посягательств на объекты транспортной морской инфраструктуры, морские транспортные средства в виде актов незаконного вмешательства, экологических и техногенных угроз, обеспеченное нормами законодательства Российской Федерации, общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации и системой управления безопасностью морского судоходства».

Список литературы:

1. Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 года с поправками (СОЛАС-74) (с изменениями на 1 января 2016 года) // [Электронный ресурс] -  Режим доступа. - URL:  http://docs.cntd.ru/document/901765675 (Дата обращения 09.11.2017)
2. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, Рим, 1988 // [Электронный ресурс] -  Режим доступа. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/maritme.shtml. (дата обращения 10.11.2017)
3. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе от 10 марта 1988 г. // [Электронный ресурс] -  Режим доступа. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/shelf_security.shtml. (Дата обращения 10.11.2017)
4. Международный Кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения, принят Ассамблеей Международной морской организации 4 ноября 1993  года. // [Электронный ресурс] -  Режим доступа. - URL: http://bellona.ru/2007/05/08/mezhdunarodnyj-kodeks-po-upravleniyu-b/ (Дата обращения 10.11.2017)
5. Федеральный закон от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 06.07.2016)// СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; 2016. №28. Ст. 4558
6. Федеральный закон от 09.02.2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 2007. N 7. ст. 837; 2016. № 28. Ст. 4558.
7. Федеральный закон от 08.11. 2007 года № 271- ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (ред. от 18.07.2017) // СЗ РФ. 2007. №46. Ст. 5557;  2017. №30. Ст. 4457
8. Указ Президента РФ от 30.11.2016 N 640 "Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. №49. Ст. 6886
9. Морская доктрина Российской Федерации" (утв. Президентом РФ 26.07.2015) // [Электронный ресурс] -  Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_208427/ (Дата обращения 10.11.2017)
10. Ефентьев В.П., Дмитриев В.И. Анализ требований закона «о транспортной безопасности» применительно к объектам морской инфраструктуры в Российской федерации // Вестник государственного университета морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова. 2013. №1 (17). С.65-68
11. Скороходов Д. А., Борисова Л. Ф., Борисов З. Д. Принципы и категории обеспечения безопасности мореплавания // Вестник МГТУ. 2010. №4-1. С.719-729
12. Скрынник А.М. Транспортная (морская) безопасность в системе национальной и международной безопасности. Правовое регулирование // Северо-Кавказский юридический вестник. 2011. №2. С.17-23