НЕЛЕГАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ И СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЕЙ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Аннотация. В статье приведен обзор законов, регулирующих незаконную внешнюю миграцию в Российской Федерации, показаны статьи УК РФ и КоАП РФ непосредственно направленные на противодействие данного явления и опосредованно противодействующие нелегальной миграции, перечислены основные нарушения законодательства, которые, предусматривают уголовную ответственность, наложение штрафа, административный арест, административное приостановление деятельности. Нелегальная миграция рассматривается как нарушение гражданином данного государства, иностранным гражданином или лицом без гражданства закрепленных в национальном законодательстве правил въезда, выезда из страны, пребывания и транзитного проезда страны пребывания.

Также в статье предлагается гармонизация норм российского законодательства в сфере регулирования незаконной внешней миграции и создание Миграционного кодекса по аналогии с Уголовным и Трудовым кодексами.

Ключевые слова: незаконная миграция, УК РФ и КоАП РФ, законодательство в сфере миграции, непосредственное и опосредованное уголовно-правовое и административно-правовое противодействие нелегальной миграции.

Несмотря на предпринимаемые меры по урегулированию миграционных процессов, на сегодняшний день остается нерешенной проблема, связанная с нелегальными мигрантами. Будучи дешевой рабочей силой, они легко конкурируют на рынке труда с местным трудоспособным населением, особенно в сферах, где не требуется наличие высокой квалификации. Значительная часть из числа въехавших лиц нарушает порядок пребывания в Российской Федерации. Именно поэтому в последние годы был расширен перечень оснований и увеличен срок ограничений на въезд в Российскую Федерацию. На данный момент нелегальная миграция по степени общественной опасности занимает одну из лидирующих позиций среди новых угроз и вызовов как в рамках международного, так и отечественного аспектов и как следствие положительное решение вопроса нелегальной миграции имеет достаточно важное значение в контексте обеспечения национальной безопасности России.

 Законодательство в сфере миграции традиционно делят на внутреннее, регламентирующее перемещение населения внутри страны, и внешнее, связанное соответственно с пересечением границы [1, с. 17]. К ним относятся Закон от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»[7], Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[8], Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [9], Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[10], Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [12] и многие другие.

Для всех сфер жизнедеятельности общества нелегальная миграция и ее негативные последствия представляют собой колоссальную угрозу национальной безопасности России. Под противодействием незаконной миграции следует понимать комплекс мер контроля за въездом, выездом, транзитом и пребыванием граждан государств-участников СНГ, третьих государств и лиц без гражданства на территориях государств-участников СНГ и пресечения незаконной миграции на их территориях путем определения правового положения и соответствия целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеревающихся прибыть в СНГ, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, а также следующих транзитом в третьи государства [5]. Комплекс мер по предупреждению нелегальной миграции можно определить как меры организационного и правового характера, при этом обе составляющие принципиально важны и могут иметь достаточный уровень эффективности лишь в комплексе их реализации.

В связи с высоким уровнем социальной опасности нелегальной миграции в России проводится большой объем мероприятий, направленных на совершенствование миграционного законодательства. Так, например, в 2013 г. было принято 27 законов, большая часть которых направлена на противодействие незаконной миграции, усилению ответственности за нарушения миграционного законодательства, в том числе за незаконное пересечение государственной границы России иностранными гражданами, а также за организацию незаконной миграции [3]. В целом меры противодействия рассматриваемому явлению достаточно разнообразны, особое внимание необходимо обратить на правовые меры, которые, мы можем разделить на административно-правовые и уголовно-правовые. Административная ответственность регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и соответствующими законами субъектов РФ. Отметим, что данные нормативные правовые акты не содержат дефиниций таких понятий, как «мигрант» или «незаконная миграция», хотя в них закреплена административная ответственность за совершение многочисленных правонарушений в сфере миграционного учета, употребляются лишь категории – миграция, иммиграция и иммигрант. Указанные административные правонарушения перечисляются в главах 18 и 19 КоАП РФ: «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» и «Административные правонарушения против порядка управления» соответственно. Среди них следует выделить следующие:

• ст. 18.1. «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации»;
• ст. 18.6. «Нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек)»;
• ст. 18.8. «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации»;
• ст. 18.9. «Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»;
• ст. 18.11. «Нарушение иммиграционных правил»;
• ст. 18.14. «Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации»;
• ст. 19.27. «Представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета»;
• и многие другие.

Таким образом, действующий КоАП РФ в настоящее время предусматривает значительное число составов административных правонарушений в сфере миграции.

Действующее уголовное законодательство, регламентирует реализацию уголовной ответственности в сфере нелегальной миграции и предусматривает соответствующий уголовно-правовой механизм противодействия ей.

М.А. Магеррамов предлагает понимать уголовно-правовой механизм как совокупность норм, регламентированных уголовным законодательством и имеющих непосредственную или опосредованную цель по защите общественных отношений в сфере миграционных процессов (правил въезда и пребывания в стране, легализации и др.) [4, с. 134].

Современный период уголовно-правовой политики охарактеризовался принятием УК РФ 1996 г., который изначально включал в себя одну статью в сфере противодействия нелегальной миграции, предусматривающую ответственность за незаконное пересечение Государственной границы России в соответствии со ст. 322 УК РФ. Тем самым отечественный законодатель предусмотрел возможность привлечения к ответственности лиц, пересекших границу России без действительных документов на право въезда или выезда, а также без разрешения, полученного в установленном законом порядке. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно - процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[13] внес изменение в действующий УК РФ, дополнив его ст. 322.1, которая предусматривает ответственность за организацию незаконной миграции, что регламентирует организацию незаконного въезда в Россию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в стране или незаконного транзитного проезда через ее территорию. Таким образом, отечественный уголовный закон стал оперировать таким термином, как «незаконная миграция». Внесенные  дополнения в УК РФ в том числе мотивированны подписанным Российской Федерацией 6 марта 1998 г. и ратифицированным ею 12 июля 2000 г. Соглашением о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией [6] и Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющим Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. [11], которая вступила в законную силу в Российской Федерации 25 июня 2004 г. В целом страны-участники, принявшие данные нормативные акты, на основании основных принципов национального законодательства обязались признать уголовно наказуемыми вышеуказанные деяния, покушение на их совершение, а также иное любое участие в их совершении в качестве квалифицирующего признака. В дальнейшем по этим же основаниям Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [14] в УК РФ были включены сразу два состава преступления. В соответствии со ст.ст. 322.2 и 322.3 УК РФ были криминализированы фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации, и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации, а также фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации соответственно. Таким образом, в действующем уголовном законе предусматривается несколько составов преступлений, направленных на предупреждение такого негативного явления, как нелегальная миграция, среди которых можно выделить:

• ст. 322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации»;
• ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции»;
• ст. 322.2 УК РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации»;
• ст. 322.3 УК РФ «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации».

Указанные нормы уголовного закона направлены на непосредственное противодействие нелегальной миграции и в отличие от КоАП РФ сгруппированы в одной главе 32 «Преступления против порядка управления». Данную группу составов преступлений также можно классифицировать на две подгруппы:

• деяния, посягающие на общественные отношения, связанные с режимом Государственной границы, к которым следует отнести ст.ст. 322 и 322.1. УК РФ;
• деяния, посягающие на общественные отношения, связанные с правовым режимом пребывания на территории России, т. е. ст.ст. 322.1. УК РФ в части, касающейся организации незаконного пребывания на территории Российской Федерации, 322.2 и 322.3 УК РФ.

Для данных составов общими являются непосредственный объект посягательства (режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации) и общность объективной стороны, характеризующейся действиями по организации или обеспечению незаконного нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Рассматривая вопросы уголовно-правового противодействия нелегальной миграции, следует учитывать, что другие нормы отечественного уголовного закона также решают данный вопрос в той или иной мере. К числу основных проблем в сфере осуществления миграционной политики также можно отнести: поддельные документы, неофициальные документы, разрешающие осуществление трудовой деятельности, прописки мигрантов и многое другое. Изучение норм отечественного уголовного законодательства позволяет выявить и иные уголовно-правовые нормы, касающиеся в том числе вопросов реализации противодействия нелегальной миграции, т. е. носящие опосредованный характер. К ним следует отнести следующие:

• ст. 292.1 УК РФ «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации»;
• ст. 324 УК РФ «Приобретение или сбыт официальных документов и государственных наград»;
• ст. 325 УК РФ «Похищение или повреждение документов, штампов, печатей либо похищение акцизных марок, специальных марок или знаков соответствия»;
• ст. 327 УК РФ «Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков».

Указанные нормы направлены на пресечение противоправного получения и сбыта официальных документов, а также подделки, изготовления, сбыта и использования поддельных документов, штампов, печатей и бланков. Совокупный анализ указанных норм позволяет сказать об их общей направленности на противодействие с незаконной легализацией мигрантов в части рассматриваемого вопроса.

Уместно отметить высказывание В.М. Баранова, который утверждает, что Россия вынуждена вести бескомпромиссную организационно-правовую борьбу с таким явлением, как незаконная миграция [2, с. 35]. Подводя итоги рассмотрению изложенного материала, мы можем сделать вывод, что нелегальная миграция представляет собой нарушение гражданином данного государства, иностранным гражданином или лицом без гражданства закрепленных в национальном законодательстве правил въезда, выезда из страны, пребывания и транзитного проезда страны пребывания. При этом понятия нелегальной миграции и незаконной миграции тесно взаимосвязаны и имеют отношение общего – нелегальная миграция и частного – незаконная миграция. Данное явление – угроза национальной безопасности Российской Федерации.

Средства   уголовно-правового противодействия нелегальной миграции можно классифицировать в зависимости от направленности их действия: непосредственно направленные на противодействие рассматриваемому явлению, к которым относятся ст.ст. 322, 322.1, 322.2, 322.3 УК РФ и которые также условно можно разделить на деяния, посягающие на общественные отношения, связанные с режимом государственной границы (ст.ст. 322 и 322.1. УК РФ), и на общественные отношения, связанные с правовым режимом пребывания на территории России (ст.ст. 322.1. УК РФ в части, касающейся организации незаконного пребывания на территории Российской Федерации, 322.2 и 322.3 УК РФ), и опосредованно противодействующие нелегальной миграции – ст.ст. 292.1, 324, 325, 327 УК РФ.

КоАП РФ предусматривает три категории составов по субъектам правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Во-первых, это составы, по которым субъектом правонарушения выступают только иностранные граждане или апатриды, в частности: «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской федерации» (ст. 18.8 КоАП РФ), в соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

Во-вторых, это составы, по одной части которых субъектом выступает гражданин Российской Федерации (должностное лицо, юридическое лицо Российской Федерации), а по другой – иностранный гражданин или лицо без гражданства. К таким составам относятся, (ст. 18.9 КоАП РФ), (ст. 18.10 КоАП РФ), (ст. 18.11 КоАП РФ).

В-третьих, это составы, где субъект правонарушения не дифференцирован, в частности (ст. 18.14 КоАП РФ), (ст. 18.13 КоАП РФ)

В качестве наказания за данные правонарушения КоАП РФ, как правило, предусматривает наложение административного штрафа, в отдельных случаях – предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности.

В качестве дополнительного наказания в ряде составов предусматривается административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Организационные основы борьбы с незаконной миграцией на территории России включают в себя:

1) эффективное законодательное разрешение проблем осуществления миграционных отношений;

2)   надлежащее функционирование административных органов, ведающих миграционными вопросами.

Однако, необходимо гармонизировать нормы российского в сфере регулирования незаконной внешней миграции. На сегодняшний день в России действует более десятка сложных законов, регулирующих миграционные процессы. Эти законы также имеют огромное количество подзаконных актов. Необходимо привести этот свод в единую систему по аналогии с Уголовным и Трудовым кодексами.

Принцип неотвратимости наказания и механизм его реализации должны найти свое отражение в Миграционном кодексе, принятие которого уже давно назрело в Российском государстве. Миграционный кодекс должен получить свою логическую основу, свою конструкцию. Этот документ должен содержать общую и особенную части. В общую часть следует включить нормы-дефиниции, задачи и принципы Миграционного кодекса, нормы о субъектах миграционных отношений, отдельные положения об ответственности в сфере миграционных отношений. Особенная часть должны содержать в себе нормы, регулирующие правовое положение различных категорий мигрантов.

Разработка Миграционного кодекса — это лишь одно из звеньев в решении миграционных проблем. Для этого свод миграционных законов должен быть лишен противоречий и пробелов, вписываться во всю правовую систему государства.

Таким образом, возможно, добиться, достаточно действенного и эффективного организационно-правового механизма реализации миграционной политики в регулировании миграционных потоков и противодействии нелегальной миграции.

Список литературы:

1. Байбурина Э. Р. Организация незаконной миграции: уголовно-правовые и криминологические аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. Челябинск, 2010.
2. Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. - 2004.
3. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2013 год и плановый период 2014 – 2016 годов // Официальный сайт ГУВМ России. URL: https://гувм.мвд.рф/document/5834 (дата обращения: 28.02.2017).
4. Магеррамов, М. А. Нелегальная миграция: понятие, общественная опасность, уголовно-правовое и криминологическое противодействие: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Магеррамов Мурад Аламдар-оглы. − М., 2008. – 23 с.
5. О Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции: решение Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г. Доступ из справ-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2015).
6. О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией: федер. закон от 12 июля 2000 г. № 97-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 29. -  Ст. 3006.
7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 52. Ст. 5110.
8. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.
9. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22. Ст. 2670.
10. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.
11. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40. Ст. 3882.
12. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 30. Ст. 3285.
13. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями и дополнениями) URL: http://docs.cntd.ru/document/901919337(дата обращения: 17.02.2017).
14. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) URL: http://base.garant.ru/70544924/#ixzz4kNs5Uw5Z (дата обращения: 03.03.2017).